Remarques préalables sur un mythe fondateur
- Profondeur : résonances
affectives (Thème /défense du service public = décalage entre
la réalité et la représentation collective : mythe…)
- A connu de multiples glissements de signification.
S.P. et intérêt général = la particularité d’être un concept imprécis
et inaccessible
En réalité :
- S.P a un double enracinement : juridique et social.
- Juridique : pierre angulaire du droit administratif. Sert
de guide pour délimiter le champ d’application du droit administratif
et de son contentieux/ au privé.
Ex : contrat administratif / par opposition au contrat privé.
Responsabilité publique / privée.
Statut fonctionnaire / salarié = droit du travail
Marque la frontière entre la sphère privée / publique.
Le S.P =Caution juridique du bon usage de la puissance publique sert
à légitimer l’intervention de l’état.
- Enracinement social (sociétal)
Le thème du service public => certaine conception de l’Etat, du lien social :
L’état n’est plus perçu comme une autorité distincte, régalienne mais comme
un état dispensant des subventions, des services, au nom du principe de
l’égalité, entre citoyen au nom de l’intégration sociale.
Les services publics sont supposés mieux garantir les intérêts du public
/ service privé ( secteur marchand), le S.P donne une forte identité
collective malgré les attaques / coût, lourdeur…
A.
le service public une notion complexe et flexible
notion juridiquement controversée et
contestée.
Définition minimum : le service public est une activité d’intérêt général
exercée ou contrôlée par une personne publique et soumise à un régime
particulier.
Répond à 3 critères : fonctionnel = I.G./ organique = exercée ,contrôlée
/ matériel = régime particulier
1.
critère fonctionnel (fonctionnalité) incontournable
: le service public se rattache d’abord à une activité d’intérêt général.
Le S.P n’est pas un organisme mais une activité d’administration qui
se caractérise par une prestation fourni à l’usager.
a)
la détermination de l’intérêt
général relève d’une démarche pragmatique…
Comment isoler parmi toutes les activités
celles qui sont à haute teneur d’intérêt général ?
- différence
essentielle viendra en ce que les actions privées seront mues par la
recherche du profit, intérêt général vient après = secondaie
- Dans le service public, primauté à
la satisfaction de l’intérêt général. Cela peut être validé par le pouvoir
politique ou jurisprudentiel.
b)
…qui s’explique par l’élargissement
historique de cette notion
ex : début du 20° siècle :
théâtre municipal n’était pas une action d’intérêt général/ alors que
maintenant au Xxe théâtre municipal.
En 67 : construction et exploitation d’un casino municipal :
I.G / rayonnement touristique de la région .
C’est extrêmement tributaire des idéologies
et de l’opinion publique.
De la 3° république aux années 20 : la conception dominante est le libéralisme
(y compris juridique) = le moins d’état possible.
L’initiative privée est la règle = Le service public c’est l’exception.
La bonne administration est celle qui administre le moins. L’état libéral préfère
réglementer les activités du secteur privé au moyen de la police administrative plutôt
que de concurrencer le secteur privé. Cette conception libérale s’est
toujours trouvée tempérée par le « solidarisme ».
Exemple : les lois scolaires de la 3° république :
Elles conduisent à la mise ne place d’un système éducatif, d’une formation
et d’une socialisation.
Exemple : mise en place de protection ouvrière
= assurances
regardé avec méfiance par les socialistes
(marxistes) et les libéraux.
Théorisation de la doctrine de la solidarité qui entend justifier l’intervention
de l’Etat en lui conférant la mission ( = en élargissant les I.G), d’intervenir
directement dans les rapports sociaux pour y injecter de la solidarité.->
émergence d’un état social. = mise en place d’un système d’assurances
sociales.
Au lendemain de 14-18 : évolution
des besoins, nouvelle génération de service public fondé sur l’élargissement
de l’intérêt général
Le juge administratif va admettre que
l’état intervienne dans des initiatives privées = quand l’initiative privée
est défaillante, l’Etat prouve sa légitimité à intervenir.
Au lendemain de 39-45, nouvelle poussée :
I.G dans les domaines de la culture (les MJC), dans le domaine social…
2)…exercée ou contrôlée par une personne publique…(= critère
organique )
A l’origine le S.P est géré par un organisme
de droit public (EPLE) :
-
la régie = exploitation
directe du service par l’administration
-
le budget est intégré à la collectivité, mais
le service ne dispose pas d’un budget autonome, il n’a qu’une ligne budgétaire.
-
Ex : la cantine scolaire est gérée en régie par
la commune : une ligne budgétaire dans celui de la commune.
-
Souvent géré par des organismes de droit privé (associations,
fondations et même certaines organisations privées) ;qui sont sous
le contrôle de la personne morale publique qui l’a créé.
Ex : enseignement privé sous contrat, association
gérant des IME.
Concessionnaire de service public :
une Collectivité Territoriale, appelée concédant
va charger par convention une personne privée ( = concessionnaire),
de faire fonctionner un service. La convention va prévoir un cahier
des charges regroupant des droits et obligations. Le concessionnaire
va exploiter à ses frais et à ses risques et périls, mais en bénéficiant
d’un monopole / à l’ intervention et pourra se rémunérer sur l’usager.
(EDF, Tunnels, autoroutes…).
= l’état concède un domaine du S.P.
La notion de service public a perdu de son unité organique
et juridique. => difficulté
3)… et soumise à un régime particulier ( = critère matériel
).
Le S.P utilise ses privilèges (prérogatives
de puissance publique) pour fonctionner, car il intervient pour l’intérêt
général / à la logique de marché.
Le statut de monopole est inhérent à
la conception de service public (présupposé : le S.P. est le seul
capable de satisfaire correctement les besoins du public). Il a une forte
identité en France = s’il existe un S.P. = le privé ne fonctionne pas
bien.
Confrontation au niveau européen, pas
complètement tranchée.
- La
conception française du service public = la reconnaissance de la nécessité
d’un monopole et des protections qui s’y rattachent
- La conception communautaire (d’origine
libérale) est plus sensible à la notion de concurrence et opposée au
monopole.
L’UE préfère la notion de service
d’intérêt général à la notion de S.P ; sous réserve d’une adaptation
des modalités d’organisation des services publics, on peut surmonter ces
antagonismes.
L’UE admet une restriction à la concurrence :
ex : les service universel est admis. Il garantit partout et pour
tous un service de base à un prix abordable.
Important : les modalités de fonctionnement du service public
seront à voir.
L’existence d’une mission d’intérêt général
ne doit pas être forcément liée à un monopole.
L’U.E. admet la restriction de la concurrence :
Ex : le service universel consiste à garantir par
tous, pour tous, un service de base à un tarif acceptable…
Il est possible de confier une mission
de service public à un opérateur privé uniquement s’il y a un pouvoir
de contrôle et de responsabilisation de l’Etat ou des Etats de l’UE.
A.
« les lois » du service public
a la fin des années 30, synthèse des
grands principes du service public constituant des régimes exorbitants
du service public : les « lois Roland ».
1.
les 3 grands principes communs et leur utilité
a)
le principe de continuité :
le plus spécifique
principe de valeur constitutionnelle qui
impose que le service fonctionne de manière normale et régulièrement
conformément à la nature et à l’importance du service livré. Il ne s’applique
de la même manière dans le cas de la justice, la défense, la police, l’éducation
nationale.
Les juges, policiers, militaires n’ont
pas le droit de grève/ à cause du principe de continuité du S.P, alors
que les enseignants l’ont.
b)
le principe de l’égalité
(valeur constitutionnelle)
corollaire : égalité du citoyen devant la loi et
les charges publiques (principe révolutionnaire)
étendue de ce principe :
égalité
- d’accès
au service public.
- de
traitement au sein du service public.
Mais l’égalité n’est pas l’uniformité ! chacun n’est pas traité de la même manière. Toutes
les personnes placées dans une même situation reçoivent un traitement
identique.
- Pour un motif d’intérêt général, sous
contrôle du juge, la discrimination «positive »
est admise, si elle sert à rétablir l’égalité (aides sociales, ZEP,
accès réservés, avantages = tarif dégressif / cantine ).
c)
Le principe de mutabilité =
adaptation : le moins connu (pas de valeur constitutionnelle)
Adaptation du service public : il
doit s’adapter aux mutations sociales amis comment ?
- Justifie que l’usager ou le fonctionnaire
ne peut se prévaloir de droits acquis (maintient de classe ou de maternités
par ex.)
- Justifie l’intervention unilatérale
de l’administration au nom de l’intérêt général (carte scolaire, sanitaire).
2.
Les grands principes du service public et leur évolution :
l’exemple du port du foulard islamique dans les établissements d’enseignements.
a)
Rappel des faits et du contexte
Refus d’ôter leur foulard par des jeunes,
poussés par leur famille : exclusion du collège.
= l’habillement n’est pas conforme à
la laïcité.
Réponse du gouvernement arbitrage entre
2 principes fondamentaux.
- Liberté religieuse
- Laïcité
l’école n’est pas un lieu de propagande / droit de la femme ; marquant
la soumission
b)
La mentalité du service
public : naissance d’un 4° principe ?
Le conseil d’Etat précise le principe
de laïcité :
= indissociable du principe de laïcité
de l’Etat par conséquent de la neutralité des services publics.
Ce principe interdit que le service public soit exercé différemment
selon les convictions religieuses et politiques des usagers.
L’école n’est pas un enseignement à la
carte.
Le conseil d’état n’indique pas explicitement si la neutralité est le
simple corollaire du principe d’égalité, mais on semble s’acheminer vers
une autonomie de ce principe de neutralité.
Ce principe => la mise en œuvre, interdit
toute discrimination sur l’accès à l’enseignement fondé sur des croyances
religieuses. Il doit permettre la reconnaissance du droit de porter des
signes extérieurs d’appartenance religieuse.
Ce droit ne peut faire l’objet d’une
interdiction absolue dans le règlement intérieur de l’établissement.
MAIS l’exercice de ce droit au nom du principe de neutralité et de continuité
est strictement encadré.
-
Il ne faut pas que cela
constitue un acte de pression e, de propagande, qui porterait atteinte
aux personnes ( élèves et adultes).
-
Le fonctionnement du service
public ne doit pas être perturbé. (cela implique de suivre le programme
scolaire).
C’est apprécié, par le chef d’établissement,
au cas pas cas, sous contrôle du juge.
La liberté, c’est la règle ; la restriction, c’est
l’exception….
A) Un service public « personnalisé » = EPLE :
1) Une
définition EPLE, ses principaux caractères, quelques observations d’ordre
général :
a)
Une définition possible
et ses principaux caractères :
EPLE = « pas de définition légale »
= peut se définir comme une personne morale
de droit public chargée d’exercer une activité déterminée, à la
place de l’état (ou d’une collectivité territoriale), mais sous leur contrôle.
= 1) Un S.P. personnalisé
- EPLE est doté d’une personnalité morale :
Personne morale = groupement de personnes et de biens, autonome, titulaire
de droits et obligations / groupe.
- dispose d’une certaine autonomie administrative
et financière (il dispose n propre d’organes capables d’agir en justice.
Pour son organisation interne :
- il
contient un C.A. = une assemblée délibérante
- un
exécutif = le chef d ‘établissement
- un
mode de recrutement des organes délibérants =
- un mode de désignation de l’exécutif = indices / autonomie
Pour son organisation financière :
- il
dispose d’un patrimoine
- d’un budget autonome identifiable ( autonomie + ou - factice / car
budget vient de subventions )
Se distingue de la régie = exploitation directe du S.P par l’état (cf :
la DDASS, pas d’autonomie juridique de l’ASE / car ligne budgétaire au
niveau de la collectivité territoriale).
=2) EPLE gère presque toujours un S.P (S.P.= Une activité )
Il existe presque une présomption
Soit un SPA, soit un SPIC
EPA : 3 critères : 1) la finalité du service / 2) l’origine
des ressources / 3) les modalités de fonctionnement du service.
La plupart du temps EPLE = service administratif,
mais qualifié Industriel et commercial.
EPIC : 3 critères : 1° son objet = assimilé à une entreprise
privée / à sa façon d’acheter ou de vendre
2° les ressources = proviennent
des redevances perçues par les usagers (EDF, RATP …)
3° les règles d’organisation
et de fonctionnement = comme une entreprise.
Un établissement Administratif est régi fortement par
le droit administratif
UN établissement EPIC par le droit privé.
Un régie = pas d’autonomie, d’organe délibératif.
=3) EPLE exerce une activité déterminée :
- Il est soumis au principe de spécialité
= compétences d’attribution limitatives (jamais d’ordre général)
- La personne morale ne vaut que par
l’activité pour laquelle EPLE est crée.
Spécialité / unité de l’activité = on peut gérer plusieurs choses Cf :
CHU prodigue des soins, peut aussi donner des cours à l’université…
= 4) EPLE est nécessairement sous contrôle :
- une
modalité de la décentralisation technique (parfois d’une déconcentration).
- Un contrôle des tutelles exercé par
la collectivité territoriale de rattachement : tutelle sur les
actes et sur le personnel.
- Un contrôle hiérarchique (cf :le
proviseur) / plus large ( président d’université = élu)
- Un contrôle financier.
Il n’y a pas de tutelles sans qu’un texte le prévoit,
dans son étendue et ses modalités de contrôle.
UN EPLE = personne morale, gérant presque toujours un
S.P, spécialisé, sous contrôle.
b)
observations d’ordre général :
Les établissements peuvent être très
divers avec des appellations parfois trompeuses : caisses, offices,
agences.., avec des importances différentes (cf : CCAS communal,
Hôpitaux, EDF, ENA, Université, collège…).
On crée un établissement : on veut
confier une activité importante à une personne morale crée spécilaement
à cet effet : pour faciliter sa gestion, on souhaite son autonomie.
1) C’est une formule juridique qui
s’est développée :
Pour 3 raisons :
- nécessité de développer la participation
(sur un niveau plus local / le personnel, les usagers, les politiques
locaux…)
- Intérêt de souplesse de gestion (
car plus proche).
- le souci de l’état de réguler l’économie
= à travers les EPIC.
Mais prolifération désordonnée dénoncée
en conseil d’état :
- la
constitution prévoit que seul le législateur put créer une catégorie
d’établissement de S.P / spécialité + Tutelles
- à
l’intérieur d ces catégories, l’état peut multiplier le nombre d’établissement
public qui s’y rattache.
- Il
n’existe pas de règles qui précisent les cas où il faut créer un établissement
public.
Certains préconisent une charte du S.P ; (mais pas une priorité).
Ne pas confondre : S.P / EPLE / Etablissement
d’utilité publique (établissement privé)
SP = 1 activité / EPLE = 1 personne
morale / Etablissement privé = associations…
Ex = l’enseignement / Ex = le collège
/ Ex = 1 mission d’intérêt général
2)
les particularités de
l’EPLE :
a)
le
reconnaissance et l’affirmation d’une certaine autonomie …..
EPLE = échelon opérationnel du S.P de
l’éducation :
= une personne morale de droit public
= Un CA = organe délibérant avec représentants
(Parents,Personnels,Elèves), compétent sur l’organisation…
= Un exécutif
= Un budget autonome
= Une mission strictement délimitée = l’enseignement
= Des prérogatives pour faire fonctionner le
S.P
Ex : Un membre du CA n’est pas là à titre personnel,
mais agit au nom de l’EPLE.
Distinguer les attributions de l’EPLE / associations
internes (UNSS).
b)
….
Qui préserve le nécessaire contrôle de l’état :
rôle important de l’état.
- au niveau du chef d’établissement :
Organe exécutif du CA + Représentant de l’état
- sur les actes pris par EPLE :
- actes éducatifs transmis à IA
- actes / fonctionnement ( passation
de marché)
- actes / budget
Autonomie pour une meilleure adaptation au terrain /
population accueillie, et au regard du principe de la légalité :
enjeux politiques et sociaux.
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