La situation des finances publiques

Si l’année 2010 a été marquée par une reprise de la croissance (+1,5%), la situation des finances publiques a continué à se dégrader en raison du coût de la réforme de la taxe professionnelle et de la poursuite d’une forte croissance des dépenses publiques. Le déficit public devrait atteindre 7 % (136 Mds €), en légère baisse par rapport à 2009, où il a atteint 7,5 % du PIB. La dette publique a dépassé en 2010 le seuil symbolique des 1 500 Mds pour s'établir à 1 590 Mds €, et représente désormais 81,7 % du PIB (résultats provisoires de l'INSEE). En 2009, elle s’élevait déjà à 78,1% du PIB. Face à ce déséquilibre, le Gouvernement s’est engagé à prendre des mesures de maîtrise budgétaire dans le PLF de 2011.

1/ La situation de déséquilibre des finances publiques n'est pas nouvelle, mais devient très préoccupante du fait de la crise. 

a) En 2009, le déficit public a connu une augmentation subite de plus de 4 points. Si ce déficit a augmenté autant que dans les autres pays de la zone euro en moyenne, l’écart de la France avec l’Allemagne, dont le déficit a été limité à 3,3 % du PIB en 2009, s’est accru. Plus préoccupante encore est l'aggravation du déficit structurel, c’est-à-dire du déficit de long terme. Il était de 5 % en 2009, soit les 2/3 du déficit total et avant crise (2007),  il était déjà d’environ 3,7 % du PIB.

La Commission européenne, qui mesure les déficits structurels sans en déduire le coût des plans de relance, estime le déficit structurel français à 5,9 % du PIB en 2009, contre 4,5 % dans la zone euro hors France, 5,1% dans l’Union européenne hors France et 1,7 % en Allemagne. En 2009, le déficit structurel français a augmenté un peu plus que dans les autres pays, malgré un plan de relance de moindre ampleur d’un coût estimé à 35 Mds € pour 2009.

Soldes publics en points de PIB 2005-2009.

Parallèlement, la situation de la dette publique inquiète. La dette publique a presque atteint 1 500 Mds € fin 2009. Elle a augmenté de plus de 10 points de fin 2008 à fin 2009 pour atteindre 78,1 % du PIB. En moyenne, son augmentation a été du même ordre de grandeur dans les autres pays européens. Elle a cependant été moins forte en Allemagne. La baisse des taux d’intérêt a permis néanmoins de diminuer les charges d’intérêt (diminution de 1,5 Mds malgré la hausse de l’encours de la dette).

Dettes publiques en points de PIB 2005-2009.

b) En comptabilité nationale, le besoin de financement de l’État et des organismes divers d’administration centrale (ODAC) ainsi que des administrations de sécurité sociale (ASSO) s’est aggravé, alors que celui des administrations publiques locales (APUL) a diminué. 

Le déficit de l’Etat tient à la diminution des recettes fiscales (50 Mds) dont la moitié environ tient à la baisse du PIB, à la mise en place des mesures de relance (35 Mds) et à des baisses durables des impôts (bouclier fiscal). Sur le champ de la norme budgétaire, les dépenses n’ont que légèrement augmenté, l’objectif « zéro volume » a donc été globalement tenu. Mais les dépenses hors du champ de cette norme (dépenses fiscales, dépenses des opérateurs…) ont augmenté davantage.

Le déficit des ASSO a augmenté de 10 Mds € en 2009. Cette dégradation résulte de la baisse de ses recettes, mais aussi d’une croissance encore forte des prestations versées (4 % pour l’ensemble du régime général en 2009 après 4,2 % en 2008) : elle a été de 4,8 % pour les prestations de retraite et de 3,7 % pour les remboursements d’assurance maladie dans le champ de l’ONDAM. Compte tenu des déficits des autres régimes et de l’assurance chômage, qui a renoué avec les déficits, le besoin de financement des administrations sociales s’est élevé à 24 Mds €. La dette de ces administrations sociales et celle de la CADES ont atteint ensemble 156 Mds €, soit 8,2 % du PIB. Le découvert de trésorerie de l’ACOSS (Agence centrale des organismes de Sécurité sociale) était à lui seul de 24 Mds € à la fin de 2009.

Le déficit des APUL est passé de 8,7 Mds € en 2008 à 5,6 Mds € en 2009. Du fait de cette baisse, le recours à l’emprunt a diminué. Dans leur référentiel comptable, les dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales ont crû de 3,7 % en 2009, ce qui traduit une décélération par rapport à la tendance passée. Leurs recettes de fonctionnement ont crû de 2,8 % : les produits de la fiscalité directe, en partie sous l’effet de hausses des taux d’imposition, ont augmenté de 8,3 %, tandis que les impôts indirects (droits de mutation…) ont baissé de 3,6 %, notamment en raison de la dégradation du marché immobilier. L’excédent de la section de fonctionnement des collectivités territoriales (leur capacité d’autofinancement) a donc diminué. Mais la section d’investissement a bénéficié du versement anticipé de 3,9 Mds € du FCTVA alors que les dépenses d’investissement directes des collectivités territoriales n'ont que faiblement augmenté. il faut également mentionner la situation délicate des départements qui se trouvent confrontés à un effet de ciseau dû à la croissance des dépenses sociales et à la baisse de leurs recettes (diminution du rendement des taxes sur les droits de mutation). 

En suivant une hypothèse optimiste, croissance du PIB de 2,25 % par an et une croissance des dépenses publiques conforme à leur tendance passée, le déficit public serait encore de 6 % du PIB en 2013 et la dette atteindrait 94 % du PIB, soit plus de  2 000 Mds €. Il semble donc nécessaire de prendre des mesures visant à une meilleure maîtrise des dépenses publiques.

2/ La réduction des déficits est le premier objectif de la loi de programmation des finances publiques 2011-2014. Cette loi de programmation s’engage à réduire le déficit public à 2 % du PIB en 2014, contre 7,7 % en 2010. Aussi a-t-il été prévu dans le Projet de loi de finances (PLF) pour 2011 de réduire le déficit à 6%. Il a été ensuite prévu de le ramener à 4,6 % 2012 et à 3 % – le plafond autorisé par les traités européens – en 2013.

Pour parvenir à cet objectif, les pouvoirs publics misent d'abord sur la limitation des dépenses. Dans le passé, cette maîtrise n’a pas toujours été bien réalisée : le compte associé au PLF 2009 prévoyait par exemple une croissance des dépenses de 1,2 % en volume des dépenses des administrations publiques, alors que leur croissance s’est établie à 3,7 %. Hors plan de relance et dépenses directement liées à la conjoncture (chômage), elle était encore de 2,4%.

Face à cette situation, de nouvelles mesures ont été prises dans le PLF 2011 :

• le maintien de la règle du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite (31 638 postes supprimés en 2011) ;
• le gel des dotations de l’Etat aux collectivités locales et des baisses de crédits concernant de nombreuses missions de l'État : l'écologie (-4,4 %), les relations avec les collectivités territoriales (-3,8 %), l'agriculture (-3,6 %), l'Outre-mer (-3 %), la ville et le logement (-2,6 %), la solidarité et l'insertion (-1,6 %) ; seuls les ministères de la justice et de l’enseignement supérieur connaissent une hausse légère de leurs crédits et effectifs ;
• la diminution des dépenses de fonctionnement de l'État de 5 % ;
• la hausse des recettes grâce à la suppression d’une partie des niches fiscales, avantages dérogatoires accordés aux professionnels ou aux particuliers dans certaines situations.

Les principales mesures touchant les niches fiscales sont :

• la hausse de la TVA sur les offres dites "Triple play" (téléphone, télévision et Internet) qui passe à 19,6 % ;
• la suppression de l'avantage fiscal lié à la possibilité de déclarations multiples pour les mariés, les pacsés et les divorcés ;
• la suppression de l'exonération de taxe sur les conventions d'assurance (TSCA) pour les contrats d'assurance-maladie dits "solidaires et responsables" et l'application d'une taxe au taux réduit de 3,5 % ; 
• la soumission aux prélèvements sociaux annuels des fonds en euros des contrats d'assurance-vie dits "multi-supports" ;
• la suppression du crédit d'impôt de 50 % accordé au titre des dividendes versés par des sociétés françaises ou étrangères ;
• la diminution de 50 % à 25 % du crédit d'impôt sur les investissements dans l'énergie photovoltaïque ;
• la diminution de 75 % à 50 % de la réduction de l'impôt sur la fortune (ISF) en cas d'investissement dans les PME, dans la limite des 45 000 euros.

Le PLF 2011 a suscité des discussions concernant les mesures de réduction des dépenses publiques et surtout celles visant à réduire les niches fiscales. Elles sont considérées comme des hausses d'impôts déguisées (10 Mds € de ressources fiscales attendues) et sont jugées, pour la plupart, socialement injustes (augmentation de la TVA sur les offres "Triple play", suppression de l'avantage fiscal pour les nouveaux mariés ou pacsés, etc.).

La baisse annoncée des dépenses publiques (7 Mds € environ) voit aussi son efficacité contestée du fait de la situation de sortie de crise dans laquelle se trouve l'économie française. Dans une période de reprise, la diminution du recours à la politique budgétaire, à travers la baisse du nombre de fonctionnaires, le blocage de leurs salaires ou le gel des dotations aux collectivités locales, peut être considérée comme nuisible pour la croissance. Rappelons que le PLF 2011 table sur une prévision de croissance du PIB autour de 2 %, ce qui semble assez optimiste au regard de la situation conjoncturelle (hausse du prix du pétrole et des denrées alimentaires, taux de chômage élevé, etc.). 

Il reste que le Conseil de l’Union européenne a recommandé à la France de réduire son déficit structurel d’au moins un point de PIB par an, soit 20 Mds €. Il apparaît donc nécessaire à la France d’atteindre ce résultat par des mesures de baisse des dépenses et de hausse des prélèvements qui correspondent à un véritable effort structurel. L’objectif à moyen terme donné aux pays européens dans le cadre du pacte de stabilité est un équilibre des comptes en termes structurels. Cet effort de 20 Mds € par an doit donc être poursuivi pendant plus de cinq ans. Le déficit structurel passerait ainsi de presque 6 % du PIB en 2010 à environ 3 % en 2013 et zéro en 2016. La dette publique pourrait alors atteindre un maximum de 91% du PIB avant de refluer jusqu’à 82 % en 2020. Si l’effort était limité à 0,5 point de PIB pendant six ans, la dette approcherait 100 % du PIB en 2020.

Les prélèvements obligatoires

Evolution des POs par / PIB.
Source : Rapport sur les POs (2011).

Les prélèvements obligatoires sont l’ensemble des impôts et cotisations sociales prélevés par les administrations publiques et les institutions européennes. Il s'agit d'une notion plus économique que juridique, mais qui a comme avantage de faciliter les comparaisons entre les différents pays.

Ce qui distingue les prélèvements obligatoires des autres ressources des administrations sont leur caractère contraint : il n’est pas possible de leur échapper. Ils comprennent à la fois les impôts, qui sont les sommes versées sans contrepartie, et les cotisations sociales, qui ouvrent droit à la protection contre les risques sociaux (Vieillesse, Maladie, Famille, Accident du travail).

Quelques données chiffrées des prélèvements obligatoires exprimés par rapport au PIB :

• en 2005 : 43,6 ;
• en 2006 : 43,9 ;
• en 2007 : 43,2 ;
• en 2008 : 42,9 ;
• en 2009 : 41,6 ;
• en 2010 : 41,9 ;
• en 2011 : 42,9 (estimation). 

1/ La notion de prélèvement obligatoire permet de mesurer ce que les citoyens sont obligés de donner pour financer les différents budgets publics. Ils ont néanmoins comme inconvénient de ne pas prendre en compte ni l’efficacité de la dépense, ni la qualité de la contrepartie. 

a) La notion de prélèvements obligatoires est d’abord due à l’OCDE. C’est elle qui, la première, a proposé une définition des prélèvements obligatoires à partir de trois critères : 

• la nature des flux : les flux doivent correspondre à des versements effectifs ; 
• les destinataires des versements : ce sont uniquement les administrations publiques et les institutions communautaires européennes ; 
• le caractère "non volontaire" des versements : le caractère obligatoire des versements ne procède pas d’un critère juridique mais d’un double critère économique : l’absence de choix et l’inexistence de contrepartie immédiate. 

Au sein de l’Union européenne, la notion de prélèvements obligatoires ne figure pas dans le Système européen de comptabilité nationale (SEC95), mais les impôts et cotisations sociales sont définis de manière précise et contraignante pour les Etats membres. 

b) En France, ce sont les comptables nationaux de l’INSEE qui décident du classement d’un prélèvement dans la catégorie des prélèvements obligatoires. L'INSEE définit les prélèvements obligatoires de la façon suivante.

"Les prélèvements obligatoires sont les impôts et cotisations sociales effectives reçues par les administrations publiques et les institutions européennes. Cotisations sociales et impôts sont comptabilisés pour leurs montants dus, mais les prélèvements obligatoires sont nets des montants dus non recouvrables."

Autrement dit, les comptables nationaux français ne considèrent que les versements effectifs, ce qui exclut les cotisations sociales dites "imputées" qui constituent la contrepartie de prestations fournies directement (en dehors de tout circuit de cotisations) par les employeurs. Ces régimes directs d’employeurs concernent surtout les salariés de la fonction publique et de certaines grandes entreprises (SNCF, EDF, GDF, RATP) pour une proportion non négligeable (près de 15 % des cotisations sociales effectives). Les comptables nationaux français excluent aussi tous les prélèvements qui ne sont pas effectués au profit du secteur des administrations publiques tel que le définit la comptabilité nationale, ce qui élimine une grande partie des taxes ou cotisations versées à des organismes autres que les administrations publiques. Enfin, certains prélèvements ne sont pas considérés comme obligatoires car ils correspondent à une décision considérée comme "volontaire" de la part de celui qui les paie, ou sont la contrepartie d’un service rendu (la redevance télévision, les amendes non fiscales, les droits de timbre sur les permis de conduire, les passeports, les cartes grises). La notion de prélèvements obligatoires ne recouvre donc pas l’ensemble des recettes fiscales et sociales votées dans les lois de finances de l’État et dans les lois de financement de la sécurité sociale. 

2/ La répartition des prélèvements obligatoires est la suivante : les impôts représentent 60 % du total des prélèvements obligatoires (les impôts directs 35 % et les impôts indirects 25 %), les cotisations sociales en représentent 40 %. Depuis la création de la CSG en 1986, il existe cependant une altération de la distinction entre les impôts et les cotisations sociales, notamment liée à une fiscalisation de la protection sociale. Cette contribution, qui sert à financer les dépenses sociales, est devenue le premier impôt sur le revenu des personnes physiques en France, notamment par son rendement (près de 90 Mds €), l’Impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP) ayant un rendement inférieur (autour de 50 Mds €).

a) L’appréciation sur le long terme de l’évolution des prélèvements obligatoires permet de distinguer trois phases distinctes :

• de 70 à 75 : le taux de prélèvements obligatoires a fortement augmenté passant de 34 % à 42 % du PIB ; 
• de 75 à 90 : ce taux se stabilise à un taux proche de 42 % du PIB tout en connaissant une légère progression jusqu’au taux historiquement le plus élevé de 44,9 % du PIB en 1999 ; 
• depuis les années 2000 : ce taux connaît un léger replis (42,9 % en 2008, puis 41,6 % en 2009 à cause notamment de la crise et des mesures de relance prises). 

Evolution du TPO de 1959 à 2009. Source : Rapport sur les POs (2011).

Deux éléments permettent d’expliquer les variations du taux de prélèvement :

• l’évolution tendancielle ou spontanée : c’est l’évolution telle qu’elle résulte de l’évolution économique des assiettes, c’est-à-dire en l’absence de toute mesure volontaire d’allègement ou d’alourdissement des prélèvements obligatoires (« à législation constante ») ;
• l’incidence des mesures nouvelles : c’est l’évolution affectée par les effets des mesures fiscales et sociales décidées et mises en œuvre par les pouvoirs publics.

A plus court terme, hormis l’effet de la crise qui induit une baisse des prélèvements obligatoires, on peut constater, depuis 2007, la volonté politique affichée de diminuer le taux de prélèvement obligatoire. Quatre mesures sont particulièrement à signaler : 

• le passage à taux réduit de la TVA applicable à la restauration sur place depuis 2009 ; 
• la mise en œuvre de la loi TEPA (en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat) ; 
• l’imposition des dividendes au prélèvement forfaitaire libératoire PFL : il permet de s'acquitter de l'impôt dû, sur les revenus des placements bancaires ;
• au prélèvement à la source des recettes de CSG sur les dividendes. 

Sur le plan international, cette légère baisse du taux de prélèvements obligatoires ces dernières années ne change pas grand chose à la place de la France parmi les pays de l’OCDE connaissant des taux de prélèvements élevés. En 2007, elle occupait le 5e rang derrière le Danemark, la Suède, la Belgique et la Norvège. Ce taux de prélèvement est supérieur d’environ 6 points à celui de la moyenne des pays de l’OCDE (43,3% contre 36,8%). Toutefois, un rapport du Conseil des prélèvements obligatoires de 2008 intitulé "Sens et limites de la comparaison des taux de prélèvements obligatoires entre pays développés" met en garde contre ces comparaisons, car "le taux de prélèvements obligatoires fait partie des indicateurs les plus variables d’une société à l’autre". Cet indicateur ne prend pas en compte l’ensemble des recettes des administrations publiques, ce qui implique que leur niveau dépend de choix d’organisation de l’action publique qui peuvent varier selon les États. En Allemagne, par exemple, les 10 % des ménages les plus aisés peuvent s’affilier à des systèmes privés d’assurance maladie en lieu et place d’une affiliation au système général, ce qui conduit à une minoration des prélèvements obligatoires. Les comparaisons souvent faites, notamment avec l'Allemagne, pour insister sur le poids de la pression fiscale en France, doit donc être regardée avec un certain sens critique.

b) Les prélèvements obligatoires bénéficient à quatre catégories d’administrations publiques : 

• les administrations de sécurité sociale (ASSO) : 55 % ; 
• l’État et les organismes divers d’administration centrale (ODAC) : près de 30 % ; 
• les administrations publiques locales (APUL) près de 15 % ; 
•  l’Union Européenne (UE) : moins de 1 %. 

Les ressources de l’État sont presque uniquement fiscales. À l’inverse, les organismes de sécurité sociale sont financés en bonne partie par des cotisations sociales ; les impôts, dont la Contribution sociale généralisée (CSG), représentent environ 30 % de leur financement en 2009. Les administrations publiques locales tirent une part importante de leur financement des impôts directs locaux (taxe d’habitation, taxe foncière et taxe professionnelle). 

Au cours des dernières décennies, la répartition des prélèvements obligatoires entre administrations publiques a sensiblement évolué. La part de l’Etat a reculé alors que la part des organismes de sécurité sociale et des administrations locales a progressé. Cette tendance s’explique par la croissance des dépenses sociales, notamment des dépenses vieillesse (11% à 14% du PIB entre 1981 et 2008) et santé (de 6% à 11% du PIB sur la même période). La création de la CSG et les transferts de fiscalité de l’Etat les organismes de sécurité sociale (droits sur les alcools et les tabacs, taxe sur les véhicules de sociétés, contribution sociale sur les bénéfices) notamment pour compenser le coût des allègements de cotisations sociales. Quant à la croissance de la part des prélèvements obligatoires au profit des collectivités locales, elle reflète l’incidence au cours du temps des transferts successifs de compétences accordées aux collectivités territoriales avec les différentes vagues de décentralisation. 

Evolution du TPO par administrations publiques. Source : Rapport sur les POs (2011).

Le financement de la Sécurité sociale

Dépenses des régimes de base.
Source : PLF 2011 Chiffres clefs.

La Sécurité sociale désigne les institutions ayant pour fonctions de protéger les individus des risques sociaux. A la différence de l’Etat, qui est une personne morale unique, la Sécurité sociale renvoie à une multitude d’organismes possédant chacun une personnalité juridique autonome ainsi que ses propres comptes, ce qui rend la maîtrise de l’évolution des dépenses sociales délicate. Ces organismes, souvent de droit privé, participent à une mission de protection, qualifiée par le CE de mission de service public (CE, 1938, Caisse primaire Aide et protection), contre quatre grands risques qui forment aussi les quatre branches de la Sécurité sociale : 

1. Vieillesse,
2. Maladie, 
3. Famille, 
4. Accidents du travail. 

En comptabilité nationale, les comptes des Administrations de sécurité sociale (ASSO) regroupent en plus des comptes de la Sécurité sociale, les régimes obligatoires de retraite et les régimes d’assurance chômage. Le périmètre étudié ici est plus restreint puisqu’il se concentre sur celui de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) qui comprend uniquement les régimes obligatoires de base et les organismes créés pour concourir à leur financement. La LFSS établit des prévisions de recettes et des prévisions de dépenses. 

1/ Les prévisions de recettes des régimes de base de la LFSS s’élèvent pour 2011 à 427 Mds € (PLF 2011).

a) Les recettes de la Sécurité sociale sont surtout composées des cotisations (pour 70 %). Le PLFSS en distingue quatre sortes : 

• les cotisations effectives : il s’agit des cotisations patronales, cotisations salariales et cotisations des actifs non salariés (225 Mds €) ; 
• les cotisations fictives :, il s’agit des prestations vieillesse servies directement par certains régimes spéciaux tels que les pensions civiles et militaires, la SNCF, la RATP ou la Banque de France (41 Mds €) ; 
• les cotisations prises en charge par l'Etat : ce sont les compensations par l’Etat du coût des exonérations de cotisations liées à la politique de l’emploi (3 Mds €) ; 
• les cotisations prises en charge par la Sécurité sociale : ce sont les compensations assurées par la Sécurité sociale (2 Mds €). 

Il faut ajouter à ces cotisations : 

• les autres contributions publiques : ce sont les participations du budget général de l’Etat à certains régimes de Sécurité sociale pour garantir leur équilibre financier (7 Mds €). Elles regroupent deux éléments principaux : 
• les remboursements de prestations dus par l’Etat ou des organismes publics ; 
• les subventions d’équilibre versées par l’Etat à certains régimes spéciaux. 
• les impôts et taxes affectés : ils représentent 118 Mds €, dont la majeure partie est apportée par la Contribution sociale généralisée (CSG) pour 73 Mds €. Les autres taxes sont notamment les taxes sur les alcools, les taxes pharmaceutiques ou la taxe sur les salaires. Certaines taxes sont affectées à la Sécurité sociale, mais directement par la loi de finances ; 
• les transferts de l’Etat : ce sont par exemple les cotisations maladies des bénéficiaires du RSA et des grands invalides de guerre, ils représentent 24 Mds € ; 
• les revenus de capitaux : ils représentent une part négligeable, moins d’1 Md € ; 
• les autres ressources : elles proviennent notamment des recettes des collectivités et territoires d'outre mer (CTOM) qui sont comptabilisées à part. Elles représentent 5 Mds €. 

b) La Contribution sociale généralisée (CSG) a été créée par la loi de finances pour 1991. Elle est le premier impôt direct par son rendement. Sauf dérogations limitées, cette contribution pèse sur tous les revenus auxquels sont appliqués des taux différenciés selon leur nature : les revenus d’activité, de remplacement (sous réserve d’exceptions : RMI, pensions des anciens combattants, allocation adulte handicapé), du patrimoine et des produits de placement (exception faite des intérêts des livrets A et produits assimilés). 

Le financement des administrations de Sécurité sociale constitue désormais plus de 50% des prélèvements obligatoires. Cette hausse est une tendance longue qui suit l’augmentation régulière des dépenses sociales, en particulier celles consacrées aux risques vieillesse et santé. Au total, la part de prélèvement obligatoire consacrée aux administrations de sécurité sociale représente plus de 20% du PIB. 

2/ Les prévisions de dépenses des régimes de base de la LFSS s’élèvent pour 2011 à 449 Mds €.


a) Les dépenses de la Sécurité sociale se répartissent par branche de la manière suivante : 

• Vieillesse : 202 Mds € ; 
• Maladie : 183 Mds € ; 
• Famille : 56 Mds € ; 
• Accidents du travail – Maladies professionnelles (AT-MP) : 13 Mds €. 

Les régimes de base sont les régimes gérés en répartition comprenant le régime général, le régime des salariés agricoles, les régimes spéciaux de salariés et les régimes des travailleurs non-salariés (industriels, commerçants, artisans, professions libérales, exploitants agricoles). A elles seules, les dépenses du régime général représentent 75% des dépenses, soit 328 Mds € pour 2011. 

b) Outre les objectifs de dépenses des régimes obligatoires de base par branche, la LFSS fixe l’Objectif national de dépenses d’assurance-maladie (ONDAM). 

L’ONDAM a été créé en 1996 dans le but de suivre et de réguler les dépenses d’assurance-maladie. Il fixe un taux d’évolution annuelle des dépenses pour l’ensemble des professionnels de santé. Pour 2011, l’ONDAM a été fixé à 167 Mds € (avec un taux de progression de 2,9 % par rapport à 2010 et qui devra être de 2,8 % en 2012). L’ONDAM correspond à l’ensemble des dépenses de soins liées aux risques maladie, maternité et accidents du travail, ainsi qu’aux prestations en espèces des risques maladie et accidents du travail (sous forme d’incapacités temporaires). 

L’ONDAM est voté par 6 sous-objectifs de dépenses, que l’on peut regrouper en 4 groupes : 

• les soins de ville : 77 Mds €, ce sont notamment les dépenses de médecine générale et spécialisée, ainsi que les soins dentaires ; 
• l’ONDAM hospitalier : 73 Mds €, il comprend les établissements tarifés à l’activité (54 Mds €) et les autres dépenses des établissements de santé (19 Mds €) 
• l’ONDAM médico-social : 16 Mds €, qui comprend, les établissements et services pour personnes âgées ainsi que ceux pour les personnes handicapées. 
• les dépenses relatives aux autres modes de prise en charge : 1 Md, ce sont notamment les dépenses relatives aux soins à l’étranger et au financement des établissements accueillant des personnes connaissant des difficultés spécifiques (addictologie). 

Le Parlement débat sur un taux de croissance global et par enveloppes définis par la Commission des comptes de la sécurité sociale (CCSS). Il s’agit d’un exercice assez compliqué et, de fait, de 1999 à 2007, l’ONDAM n’a jamais été respecté en raison, notamment, de l’absence d’une réelle maîtrise de l’évolution des soins de ville. L’écart tend néanmoins à se réduire en raison d’une meilleure prise en compte de l’augmentation de ce type de dépenses. 

La CCSS est placée sous la présidence du ministre chargé de la sécurité sociale et comprend des parlementaires, ainsi qu’un membre de la Cour des comptes, un membre du Conseil économique et social, des représentants des partenaires sociaux, des professionnels de santé et des organismes de sécurité sociale. Elle rend public annuellement un Rapport sur l’évolution des comptes des régimes obligatoires de sécurité sociale.

La loi de financement de la Sécurité sociale

La loi de financement de la Sécurité sociale (LFSS) est la loi qui approuve les orientations de la politique de santé et de Sécurité sociale, ainsi que les objectifs qui déterminent les conditions générales de l’équilibre financier de la Sécurité sociale. Contrairement à la loi de finances initiale (LFI) qui détermine les ressources et les charges de l’Etat, la LFSS n’a pas de caractère normatif : la LFI autorise déjà la perception des impôts dont ceux qui sont affectés à la Sécurité sociale. La LFSS établit surtout des prévisions de recettes, des objectifs de dépenses et les conditions de l’équilibre de la Sécurité sociale. Elle a donc, avant tout, un caractère prévisionnel. Elle présente aussi un caractère juridique, une structure ainsi qu'une procédure et des délais d'examen qui lui sont propres.

1/ Le régime juridique de la LFSS est issu de la révision constitutionnelle de 1996 et de la loi organique relative aux lois de financement de la Sécurité sociale (LOLFSS) de 2005 s’inscrivant dans le prolongement de la LOLF. La révision constitutionnelle de 2008 a également introduit l'évaluation préalable.

a) Depuis la révision constitutionnelle de 1996, le Parlement (art. 34 C) peut déterminer les conditions générales de l’équilibre financier de la Sécurité sociale et fixer des objectifs de dépenses compte tenu des prévisions de recettes à travers le vote de la LFSS. Il ne dispose pas d’une totale maîtrise des dépenses sociales puisque la Sécurité sociale bénéficie d’un régime d’autonomie. Il est cependant davantage informé de la situation financière des organismes sociaux qui sont soumis à la même obligation de sincérité que l’Etat. Auparavant, seuls les partenaires sociaux, en tant que représentants des cotisants (entreprises et salariés), géraient les caisses de Sécurité sociale. La révision de 1996 associe les parlementaires à la détermination des objectifs d’équilibre. 

b) La LOLFSS de 2005 s’inscrit dans le prolongement de la LOLF, notamment à travers la promotion d’une logique d’objectifs et de résultats. Cette réforme permet aux parlementaires de débattre de l’équilibre de chacune des branches de la sécurité sociale. Chaque LFSS comporte des tableaux d’équilibre permettant de rapprocher les prévisions de recettes des différentes branches de Sécurité sociale des objectifs de dépenses qui leur sont fixés. Ceci ne verrouille pas les dépenses, mais permet de prévoir, puis d'analyser, les impacts des politiques budgétaires menées dans le domaine de la Sécurité sociale. Trois principales nouveautés sont à remarquer : 

• le vote du Parlement porte aussi bien sur l'exercice clos que sur l'exercice présent, et même sur l'exercice à venir, ceci dans un souci de rattachement de l'analyse avec ce qui a déjà été fait, et de prospective ; 
• les parlementaires disposent désormais d’un droit d’amendement et les commissions compétentes en matière de financement de la Sécurité sociale sont tenues informées régulièrement de l’évolution des dépenses et des recettes ; 
• une annexe de la LFSS présente les Programmes de qualité et d’efficience (PQE) de la politique de Sécurité sociale pour chacune de ses branches et pour les exercices à venir. 

c) En application des art. 34-1, 39 et 44 C, modifiés par la révision de 2008, une loi organique de 2009 impose que les dispositions du PLFSS fassent l’objet d’une évaluation préalable (elle a été mise en œuvre pour la première fois pour la LFS de 2010.) qui consiste en un diagnostic des difficultés à résoudre, des différentes options envisageables et d’une étude de l’impact des dispositions envisagées. 

2/ La LFSS comporte quatre parties contenant les dispositions relatives : 

• au dernier exercice clos ; 
• à l’année en cours ; 
• aux recettes et à l’équilibre général pour l’année à venir ; 
• aux dépenses pour l’année à venir. 

Le PLFSS doit obligatoirement être accompagné :

• d’un rapport décrivant les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses par branche, celles des organismes concourant au financement de ces régimes, ainsi que l’Objectif national de dépense d’assurance-maladie (ONDAM) voté par le Parlement depuis 1996 et qui fixe un objectif des dépenses de remboursement dans le cadre de l’assurance-maladie (hôpitaux, soins de ville, médico-social), pour les 4 années à venir ; 
• d’un rapport décrivant les mesures prévues pour l’affectation des excédents ou la couverture des déficits constatés au dernier exercice clos ; 
• de neuf catégories d’annexes présentant notamment les PQE relatifs aux dépenses et recettes de chaque branche, les objectifs pluriannuels de gestion et les moyens de fonctionnement dont les organismes des régimes obligatoires de base disposent pour les atteindre, les mesures de simplification en matière de recouvrement des recettes et de gestion des prestations, les mesures de réduction ou d’exonération de cotisations ou de contributions de Sécurité sociale ; 
• d’un document que le Gouvernement doit adresser tous les 3 ans au Parlement qui présente la liste des régimes obligatoires de base et le nombre de cotisants actifs et retraités titulaires de droits propres ; 
• différents rapports de la Cour des comptes (sur l’application de la LFSS, la certification des comptes des organismes nationaux du régime général et des comptes combinés de chaque branche, sur les comptes au titre de l’année en cours et de l’année à venir des régimes obligatoires de base, du régime général et des comptes des organismes concourant à leur financement). 

En vue de l’examen et du vote du PLFS, le Gouvernement présente au cours du dernier trimestre de la session ordinaire, un Rapport sur les orientations des finances sociales, qui peut donner lieu à un débat sur les orientations budgétaires des finances sociales (DOBS) au Parlement, en même temps que le débat sur les orientations des finances publiques (DOFP). Ce rapport comporte une évaluation pluriannuelle de l'évolution des recettes et des dépenses des administrations de Sécurité sociale, ainsi qu'une évaluation pluriannuelle de l'ONDAM.

3/ Comme pour les lois de finances, les LFSS obéissent à une procédure et des délais d’examen. 

a) Le PLFS, le rapport et les annexes doivent être déposés d’abord sur le bureau de l’Assemblée nationale, au plus tard, le 15 octobre. Selon l'art. 8 LOLFSS, Les commissions parlementaires saisies au fond et les autres commissions concernées adressent des questionnaires au Gouvernement (avant le 10 juillet), auxquels il doit répondre par écrit (avant le 8 octobre).

Les délais de lecture se trouvent mentionnés dans la Constitution à l'art. 47-1 C : 

• l’Assemblée nationale a 20 jours pour se prononcer après le dépôt du PLFS ; 
• le Sénat a 15 jours après sa saisie. 

En cas de retard de l’Assemblée nationale, le Gouvernement peut saisir le Sénat du texte éventuellement modifié par les amendements votés par les députés. En cas de retard du Sénat, le Gouvernement saisit à nouveau l’Assemblée nationale du texte soumis au Sénat (modifié également, le cas échéant, par les amendements votés par les sénateurs et acceptés par le Gouvernement). Le PLFSS est alors examiné selon la procédure d’urgence dans les conditions prévues par l’art. 45 C (réunion d’une Commission mixte paritaire). Selon l’art. 47-1 C, si le Parlement ne s’est pas prononcé dans un délai de 50 jours au total, les dispositions du PLF peuvent être mises en œuvre par une ordonnance spéciale, dite de l’art. 47-1. 

b) Les lois de financement rectificatives (LFSSR) ont une particularité par rapport aux LFSS : pour leur vote, la partie du projet de loi comprenant les dispositions relatives aux dépenses (partie 4) ne peut pas être mise en discussion devant une chambre avant l’adoption de la partie du projet comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l’équilibre général (partie 3) selon l’art. 7 LOLFSS. 

c) Les cavaliers sociaux sont les amendements sans rapport avec l’objet de la LFSS, notamment avec les dispositions affectant directement l’équilibre financier des régimes obligatoires de base ou améliorant le contrôle du parlement. Ils sont interdits tout comme les cavaliers budgétaires dans le budget de l’Etat et sont relevés par le Conseil d'Etat ou censurés, le cas échéant, par le Conseil constitutionnel. La jurisprudence de ce dernier précise toutefois qu’il peut être saisi de la conformité d’une disposition d’une LFSS uniquement lorsque la question de sa recevabilité a déjà été préalablement soulevée par le Parlement. Cette règle s’impose en vertu du fait que les assemblées ont des règlements qui prévoient que le contrôle de la recevabilité des amendements aux PLFSS appartient aux parlementaires. 

d) En ce qui concerne le principe d’irrecevabilité financière, l’art. 7.IV LOLFSS donne une définition de la charge figurant à l’art. 40 C : elle s’entend de chaque objectif de dépenses par branche ou de l’ONDAM. 

e) L’art. 38 de la loi du 13 août 2004 relative à l’assurance-maladie a permis la constitution de Missions d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la Sécurité sociale (MECSS). Elles sont créées au sein de la commission de chaque assemblée saisie au fond des PLFSS et sont chargées de l'évaluation permanente de ces lois (elles réalisent un contrôle a posteriori de l’exécution des LFSS). Comme pour les MEC de l’Etat, la non communication des renseignements demandés peut entraîner une saisie de la juridiction compétente, statuant en référé, afin de faire cesser l’entrave sous astreinte (art. 10 LOLFSS).

Les contrôles politiques réalisés par les parlementaires

Les contrôles politiques sont les contrôles parlementaires qui s’exercent soit pendant l’exécution de la loi de finances, soit après l’exécution budgétaire à l’occasion du vote de la loi de règlement définitif du budget. 

1/ Les parlementaires contrôlent l’exécution de la loi de finances durant l'année en cours. Ils bénéficient pour cela d'un droit à l’information sur la situation budgétaire des finances publiques. 

Selon les termes de l’art. 57 LOLF, dans chaque assemblée, les commissions des finances "suivent et contrôlent l’exécution des lois de finances". Elles "procèdent à l'évaluation de toute question relative aux finances publiques". Ce même article confie cette mission spécifique aux présidents des commissions ainsi qu’aux rapporteurs généraux et aux rapporteurs spéciaux dans leurs domaines d’attribution : ils peuvent procéder "à toutes investigations sur pièces et sur place, et à toutes auditions qu'ils jugent utiles", les personnes auditionnées étant, par ailleurs, déliées du secret professionnel. Ils peuvent se voir fournir "tous les renseignements et documents d'ordre financier et administratif qu'ils demandent", exception faite des sujets à caractère secret concernant la défense, la sécurité de l'État, le respect du secret de l'instruction ou du secret médical. 

Selon les termes de l’art. 59 LOLF, au-delà d’un délai raisonnable (apprécié au regard de la difficulté à les réunir), la non communication des informations ouvre le droit pour les présidents des commissions des finances de demander à la juridiction compétente, statuant en référé (procédure orale et simplifiée), de faire cesser cette entrave sous astreinte. 

Les commissions des finances doivent être régulièrement informées par le ministère des Finances : 

• de la situation mensuelle des dépenses par titre et par ministère ; 
• des rentrées fiscales mensuelles détaillées par types d’impôt ; 
• des situations trimestrielles des dépenses engagées. 

L’Etat communique chaque semaine aux présidents et directeurs généraux la situation budgétaire de l’Etat. 

Avant le 10 juillet de chaque année, donc avant l’examen du projet de la loi de finances (PLF), les commissions des finances (et les autres commissions concernées) adressent des questionnaires au Gouvernement auxquels il doit répondre, par écrit, avant le 10 octobre (art. 49 LOLF). 

Depuis sa création en 1999, la Mission d'Evaluation et de Contrôle (MEC) est chargée d'évaluer l’efficacité de la dépense publique et de la contrôler en liaison avec la Cour des comptes. Elle auditionne ministres et hauts fonctionnaires. Son premier rapport contient des propositions d’amélioration de la dépense publique dans les domaines de la police, de la formation professionnelle, de la politique autoroutière et des aides à l’emploi. En 2000, il a été consacré aux universités. Parmi les derniers en 2009-2010, on trouve des rapports sur : 

• le crédit d’impôt recherche ; 
• les recettes exceptionnelles de la Défense ; 
• l’enseignement du français à l’étranger. 

Lorsqu’une MEC donne lieu à des observations notifiées au gouvernement, il doit y répondre par écrit dans un délai de 2 mois. 

Pour parfaire leur information, les parlementaires peuvent : 

• user de la procédure des questions (questions au gouvernement, questions orales, questions écrites) ; 
• auditionner les ministres ou des hauts fonctionnaires pour obtenir des explications sur l’exécution budgétaire à travers les diverses commissions ; 
• lire la publication par le ministère des Finances de divers indicateurs : situations des opérations du Trésor ou situations du budget de l’Etat (elles étaient publiées mensuellement dans Les notes bleues de Bercy jusqu’à 2009, mais leur publication a été arrêtée à cause de la diminution du nombre d’abonnés – d’autres sources ont été mises en place comme les sites performance-publique.gouv.fr sur la LOLF ou kezeco.fr sur l’actualité économique). 

2/ Les parlementaires contrôlent également l’exécution comptable du budget a posteriori lors du vote de la loi de règlement (LR) définitif du budget. Une LR intervient obligatoirement dans l’année qui suit l’exercice concerné. Elle fait partie des lois de finances, mais elle comporte quelques dérogations aux règles qui leur sont normalement applicables. 

Aux termes de l’art. 37 LOLF, la LR : 

• arrête le montant définitif des recettes et des dépenses du budget auquel elle se rapporte, ainsi que le résultat budgétaire qui en découle (le budget est un acte prévisionnel) ; 
• arrête le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l'équilibre financier de l'année correspondante, présenté dans un tableau de financement (la trésorerie permet de couvrir les frais en fonction des besoins) ; 
• approuve le compte de résultat de l'exercice ainsi que le bilan après affectation du résultat comptable et de ses annexes. Le compte de résultat de l’exercice comprend le solde des opérations du budget général, des comptes spéciaux du Trésor et de la gestion des opérations de trésorerie. Il est établi à partir des ressources et des charges constatées. Il affecte le résultat comptable au bilan.

La loi de règlement est donc un acte de constatation. Elle fait apparaître les différences entre : 

• les prévisions et les autorisations contenues dans la loi de finances initiale (LFI) ainsi que la ou les lois de finances rectificatives (LFR) ; 
• les résultats définitifs de l’exercice. 

L’art. 37 LOLF ajoute que, le cas échéant, la LR : 

• ratifie les modifications apportées par décret d'avance aux crédits ouverts par la LFI (dépassements de crédits, ouverture de nouveaux crédits par décret d’avance) ; 
• ouvre, pour chaque programme ou dotation concerné, les crédits nécessaires pour régulariser les dépassements constatés résultant de circonstances de force majeure dûment justifiées et procède à l'annulation des crédits n'ayant été ni consommés ni reportés. 

La LR peut également comporter toutes dispositions relatives à l'information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques, ainsi qu'à la comptabilité de l'État et au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics. 

En outre, selon l’art. 54 LOLF, le projet de loi de réglement (PLR) doit être accompagné de 7 catégories de documents, parmi lesquels on trouve les Rapports annuels de performance (RAP).

Les RAP du PLR sont le pendant des Projets annuels de performances (PAP) que l'on trouve dans le PLF initiale. Les RAP font connaître, par programme et en détails, les écarts avec les prévisions initiales, ainsi qu’avec les réalisations constatées dans la dernière LR. Les RAP font également connaître, par programme, les objectifs attendus et les résultats obtenus, les indicateurs et les coûts associés, et la gestion des autorisations d’emplois. 

Pour mesurer la performance de l’action publique, des indicateurs sont attachés aux programmes (1 030 indicateurs, soit 2 par objectif et 6 par programme). Ces indicateurs sont appréciés à l’aune de trois critères : 

• l’impact socio-économique mesurant le résultat final d’une politique de l’Etat ; 
• la qualité du service rendu aux usagers ; 
• l’efficacité de gestion. 

En outre, des objectifs opérationnels (500 environ) sont présentés et justifiés chaque année, par programme, dans les PAP annexés au PLF et les résultats sont exposés et analysés dans les RAP annexés au PLR. Les ministères déclinent les objectifs de performance en objectifs opérationnels pour chaque service et chaque opérateur chargé d’une mission de service public. Les consignes interministérielles recommandent 5 objectifs par programme et 2 indicateurs par objectif. 

Les autres catégories de document devant accompagner le PLR sont : 

• les annexes explicatives : elles développent, par programme ou par dotation, le montant définitif des crédits ouverts et des dépenses constatées. Elles indiquent les écarts avec la présentation par titre des crédits ouverts et les modifications de crédits demandées. Elles font la même chose pour chaque budget annexe et chaque compte spécial ;
• le rapport de la Cour des comptes : ce rapport, conformément à la mission d’assistance de la Cour des comptes au Parlement et au Gouvernement (art. 47-2 C), est consacré à l’exécution des lois de finances en vue du règlement définitif du budget. Il constitue l’élément essentiel du contrôle parlementaire puisque les parlementaires en tirent la plupart de leurs arguments lors de la discussion du projet de loi. Il analyse en détails les opérations du budget qui a été exécuté, met en exergue certaines irrégularités ou stigmatise certaines pratiques ;
• la certification des comptes : la Cour des comptes procède à la certification des comptes (art. 58-5° LOLF) conformément aux dispositions de la Constitution prévoyant que les comptes des administrations publiques doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière (art. 47-2 C). Cette certification est annexée au projet de loi de règlement, accompagné du compte rendu des vérifications opérées. La première application de ces dispositions s’est faite en 2007 pour la certification des comptes de 2006. Elles confèrent une fonction de commissaire aux comptes de l’Etat à la Cour des comptes. Celle-ci formule depuis lors une douzaine de réserves chaque année. 

Les contraintes de délai du PLR sont les suivantes : 

• le PLR et les documents qui l’accompagnent doivent être déposés avant le 1er juin (art. 46 LOLF) ; 
• le PLF de l’année ne peut être mis en discussion devant une assemblée avant le vote par celle-ci, en première lecture, du PLR afférent à l’exercice précédent (art. 41 LOLF), ceci afin de permettre aux parlementaires de tirer les enseignements de l’exécution la plus récente du budget. 

Bien que selon la LOLF, la LR soit une loi de finances, les délais d’examen relatifs à ces lois prévus aux art. 40 et 47 C (40 jours pour l’assemblée, 20 pour le Sénat en première lecture et 70 jours au total) ne s’appliquent pas. En outre, concernant la procédure d’adoption, le Conseil constitutionnel a considéré que l’urgence n’était pas de plein de droit concernant les LR, contrairement à ce qu’il en est pour la loi de finances initiale (CC, 1985, LR de 1983). 

Le Conseil constitutionnel exerce un contrôle de constitutionnalité sur ces LR, mais distingue deux catégories de propositions de natures différentes déterminant la portée de son contrôle : 

• les dispositions relatives à la constatation des opérations d’encaissement et d’ordonnancement, et celles relatives à l’établissement du compte de résultat relèvent de la Cour des comptes, sauf pour ce qui concerne le contenu de la loi (il vérifie que le projet est bien accompagné des documents obligatoires : annexes explicatives, rapport de la Cour des comptes, déclaration générale de conformité) ; 
• les dispositions qui opèrent les ajustements de crédit autorisant le transfert des résultats au compte du Trésor relèvent du pouvoir du Parlement (les irrégularités éventuelles ne concernent pas la conformité de la LR à la Constitution). Le CC ne contrôle dont pas la régularité des opérations d’exécution du budget.

Le Trésor public

La notion de Trésor public renvoie à deux administrations distinctes, toutes deux relevant du ministère de l'économie : la Direction générale du Trésor et le réseau du Trésor public.

La Direction générale du Trésor (DGT) assure la gestion de la dette et de la trésorerie de l’Etat. Elle s’occupe des questions de financement de l’Etat. Sous l’autorité de Bercy, elle propose et conduit les actions de la politique économique française et la défend en Europe et dans le monde. Pour l'exercice de ses missions, la DGT dispose du réseau des services économiques à l'étranger et du réseau des directions régionales du commerce extérieur réparties sur l'ensemble du territoire français. 

Il ne faut pas confondre la DGT avec le réseau du Trésor public. Cette autre administration est chargée de la tenue de la comptabilité des personnes publiques et du maniement de l'ensemble des fonds publics, tant en matière de recettes que de dépenses, centralisés sur le compte de l'État à la Banque de France. Autrefois rattachés à la Direction générale de la comptabilité publique (DGCP), les services déconcentrés du Trésor ont fusionné en 2008 avec les services fiscaux de la Direction générale des impôts (DGI) au sein de la Direction générale des Finances publiques (DGFIP) afin d’offrir un interlocuteur unique aux contribuables.

1/ Au sein de l’administration publique, la DGT joue un rôle d’analyse économique dans l’élaboration et la conduite de la politique économique et sur l'ensemble des politiques publiques. Elle assure la gestion du patrimoine et le placement de la dette de l’État. Elle participe notamment à la réalisation du projet de loi de finances annuel, aux analyses et chiffrages des réformes économiques. Elle publie la revue Économie et Prévision, des éclairages synthétiques (Lettre Trésor Eco) et des travaux de recherche. 

a) La DGT a été créée en 2004. Elle est le résultat de la fusion de trois directions stratégiques du ministère : la Direction du Trésor, la Direction des Relations économiques extérieures et la Direction de la Prévision et de l’analyse économique. Formée sous le nom de Direction générale du Trésor et de la politique économique (DGTPE), puis rebaptisée en 2010 Direction générale du Trésor, elle répond à la volonté de créer un grand service de politique économique force de proposition et d’innovation, en phase avec les nouveaux enjeux de l’économie et la réforme de l’État. 

Le directeur général du Trésor a autorité sur 5 services. Deux services concernent la politique économique et la prévision, deux autres les affaires internationales et un service du financement de l’économie est responsable de la réglementation économique et financière. 

Il a également autorité sur 2 agences : 

• l’Agence France Trésor (AFT) : chargée de la gestion de la dette ; 
• l’Agence des participations de l’Etat (APE) : elle exerce les missions de l’Etat-actionnaire dans les politiques publiques. 

Ces deux agences remplacent d’anciens services de la direction du Trésor et sont qualifiées de service à compétence nationale. Elles disposent à ce titre d’une certaine autonomie, sans toutefois être dotées de la personnalité morale et s’intègrent donc dans l’administration centrale du ministère de l’Economie. 

b) Les missions de la DGT peuvent être regroupées en cinq catégories : 

• la gestion de la dette et de la trésorerie de l’Etat : depuis 2001, cette mission relève de l’AFT. L’AFT réalise des opérations non budgétaires (émission d’emprunts nouveaux) et des opérations budgétaires (intérêts payés). La LOLF a créée un compte de commerce spécifique à la gestion de la dette. L’AFT est soumise à un double contrôle externe : un audit contractuel réalisé par un cabinet privé et un contrôle de la Cour des comptes dans le cadre de la certification des comptes de l’Etat ; 
• la politique économique nationale : la DGT remplit une fonction de conseil pour la détermination de la politique économique et la conduite des politiques publiques en France dans les domaines des finances publiques, des questions sociales et des politiques sectorielles ; elle participe à l'élaboration et à la mise en œuvre de la régulation des institutions financières, des entreprises et intermédiaires d'assurance, ainsi que de la politique de régulation de l'épargne, de l'investissement et des marchés financiers et de la politique de financement des entreprises et du logement ; 
• la prévision économique : la DGT élabore les prévisions économiques pour la France et son environnement international et apporte des conseils sur les politiques macro-économiques à mettre en oeuvre ; 
• les entreprises publiques : via l’APE, la DGT a à sa charge la tutelle financière des entreprises publiques. L'APE représente l’Etat dans leurs conseils d’administration et gère les variations du périmètre du secteur public (nationalisations ou privatisations) ;
• la représentation internationale de la France en matière économique et commerciale : la DGT prépare les réunions du Conseil Ecofin (réunions des ministres de l’Economie de l’UE) et de l’Eurogroupe (même chose pour la zone euro). Elle représente également la France dans toutes les enceintes multilatérales (FMI, Banque mondiale, BERD, BEI, OCDE, OMC). Elle prépare les réunions du G8 et du G20. Elle s’occupe des aspects monétaires et financiers de la politique d’aide au développement et soutient le développement à l'international des entreprises françaises. 

c) Pour l'exercice de l'ensemble de ses missions, la DGT dispose : 

• au niveau international : 
• le réseau des services économiques à l’étranger : il constitue le réseau international du ministère de l’Economie au sein des ambassades et ces services sont présents dans plus de 150 pays ;
• Ubifrance est le nom de l’Agence française pour le développement international des entreprises : il s’agit d’un établissement public industriel et commercial (EPIC) placé sous la tutelle du Ministre de l'Economie et de la DGT, et chargé d’aider les entreprises françaises dans leurs démarches à l’exportation ; 
• au niveau national : des Directions régionales du commerce extérieur (DRCE), qui sont les services déconcentrés en région de la DGT. Depuis 2010, les DRCE ont rejoint les nouvelles Directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) qui s’inscrivent dans le cadre de la Réforme de l'administration territoriale de l'Etat (RéATE), décidée en 2007 à l'occasion de la Révision générale des politiques publiques (RGPP). Elle vise à recentrer l'action de l'État en région, en mettant à la disposition des entreprises un interlocuteur unique dans le domaine des politiques économiques définies au niveau national. 

2/ L’autre administration qui peut être appelée Trésor public est le réseau du Trésor public, organisme auquel les contribuables envoient le règlement de leur impôt sur le revenu et de leurs contraventions. Il n’a pas de personnalité juridique distincte de l’État (en payant ses impôts au Trésor public, on les paie automatiquement à l'Etat). Le réseau du Trésor public relève de la responsabilité de la DGFIP. 

a) A l'origine, le réseau du Trésor public était animé par la Direction générale de la comptabilité publique (DGCP). Elu en 2007, le président Nicolas Sarkozy a cependant souhaité la fusion de cette direction avec la Direction générale des impôts (DGI) afin d'offrir un interlocuteur fiscal unique au contribuable. Le système français séparait en effet la gestion des comptes des collectivités et entreprises publiques, assurée par la DGCP, et les travaux d'assiette et de liquidation de l'impôt, assurés par la DGI. Cette séparation était motivée par le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables. 

La DGCP (qui comprenait environ 60 000 fonctionnaires), partageait son activité en deux grands secteurs : 

• le recouvrement des impôts des impôts directs (IR, TH, TP, TF) pour environ 20% de son activité ;
• la comptabilité et le conseil aux collectivités publiques pour 80% de son activité. 

La DGI a également constitué un réseau comptable chargé, lui, du recouvrement des impôts indirects.

b) La fusion de la DGCP et de la DGI a donné naissance, en 2008, à une nouvelle Direction générale des finances publiques (DGFIP). Après avoir été déjà tentée à plusieurs reprises, mais sans succès, notamment à cause de l’opposition des agents, une dynamique de fusion a cependant été possible autour de l’idée d'interlocuteur fiscal unique (les services des impôts fusionnant avec les organismes du Trésor public au niveau déconcentré). Cette fusion s'inscrit plus globalement dans le cadre de la RGPP et constitue l'un des axes structurant de la modernisation du ministère du Budget car la DGFIP rassemble 80 % de ses effectifs. 

c) La DGFIP se décompose en trois directions. Deux directions ont hérité des anciennes fonctions de la DGI et de la DGCP : 

• la filière fiscale : elle reprend les attributions de la DGI en matière de fiscalité, et leur adjoint la compétence de la DGCP (le Trésor Public) en matière de recouvrement. Au côté du service des impôts des entreprises s'ajoute le service des impôts des particuliers. Chaque catégorie de contribuables dispose ainsi d'un interlocuteur unique ; 
• la filière gestion publique : elle reprend la partie de l'activité de la DGCP qui concernait avant la fusion la gestion des comptes des collectivités et entreprises publiques. 

Une troisième direction gère le pilotage du réseau et des moyens.

d) Les principales missions de la DGFIP consistent à :

• établir les impôts ;
• contrôler les déclarations fiscales ;
• recenser le patrimoine foncier et conserver les actes relatifs aux immeubles ;
• recouvrer les recettes publiques ;
• contrôler et exécuter les dépenses publiques ;
• produire l’information budgétaire et comptable ;
• offrir des prestations d’expertise et de conseil financier ;
• gérer la clientèle des dépôts de fonds au Trésor ;
• piloter la stratégie immobilière de l’État.

La Cour des comptes

La Cour des comptes est une juridiction financière autonome et indépendante du pouvoir exécutif et législatif. Elle siège au Palais Cambon à Paris. Elle a été créée en 1807 par Napoléon, mais elle existait bien avant sous le nom de Chambre des comptes. Cette chambre avait été instituée sous Philippe-le-Bel (1268-1314), suite au démembrement de la Cour du roi (afin de moderniser l'Etat, Philippe IV a divisé sa Cour en trois sections : le Grand Conseil examine les dossiers politiques, le Parlement se charge de la justice et la Chambre des comptes des affaires financières).

La Cour des comptes a pour principale mission de contrôler la régularité des comptes publics (État, établissements publics, entreprises publiques, organismes de sécurité sociale et tout autre organisme bénéficiant d'une aide de l'État ou faisant appel à la générosité du public). Elle a aussi une mission d’information de l'opinion publique sur la régularité des comptes. Son organisation est proche de celles des juridictions de l’ordre administratif et judiciaire.

1/ Les différentes missions de la Cour des comptes sont définies à l’art. 47-2 C : 

"La Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l'action du Gouvernement. Elle assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances et de l'application des lois de financement de la sécurité sociale ainsi que dans l'évaluation des politiques publiques. Par ses rapports publics, elle contribue à l'information des citoyens."

En résumé, la Cour des comptes détient quatre missions principales :

• une mission de contrôle (qui se décline par un contrôle de l’action du Gouvernement, de l’exécution des lois de finances et des organismes faisant appel à la générosité publique) ;
• une mission d’assistance (du Gouvernement et du Parlement) ;
• une mission d’évaluation des politiques publiques ;
• une mission d’information des citoyens.

a) La Cour des comptes détient une mission de contrôle qui se décline en un contrôle juridictionnel, un contrôle de gestion et un contrôle de l'exécution. Depuis 2006, elle certifie aussi les comptes de l'Etat et ceux de la Sécurité sociale.

Le contrôle juridictionnel concerne la régularité des opérations des comptables publics (recettes et dépenses), à l'exception de celles des comptables des collectivités locales (qui relèvent des CRC – la Cour des comptes restant le juge d’appel de leurs jugements). La compétence juridictionnelle de la Cour revêt un caractère obligatoire sur l'ensemble des comptes fournis par les TPG (les ordonnateurs relevant eux de la CDBF). La Cour est saisie d'office avec le dépôt annuel, auprès du Trésor, des comptes de gestion établis par les comptables. Elle suit une procédure inquisitoire, qui devient accusatoire si une irrégularité est constatée. Elle a la capacité d'enquêter sur pièces et sur place. La procédure est également contradictoire tout au long de l'instruction. Les irrégularités relevées par la Cour sont transmises aux autorités administratives concernées et peuvent être communiquées (selon leurs caractéristiques) à la CDBF, aux juridictions judiciaires ou aux AAI compétentes.

Le contrôle de gestion concerne les administration, les organismes publics ou parapublics, ainsi que l’emploi des fonds publics qui sont alloués à des organismes privés ou des fonds issus de la générosité du public (après des campagnes nationales d’appel aux dons). Le contrôle porte sur la qualité et la régularité de la gestion, sur l’efficience et sur l’efficacité des actions menées au regard des objectifs fixés par les pouvoirs publics ou l’organisme concerné. Cette mission se réfère ainsi aux pratiques d’audit de la performance, c’est-à-dire de la vérification des résultats. La Cour énonce des critiques et des recommandations. Elle fait connaître ses conclusions en s’adressant au ministère ou à l’organisme contrôlé. Ces "communications administratives" revêtent plusieurs formes : référés du Premier président aux ministres, lettres de président de chambre, rapports dits "particuliers" sur les entreprises publiques, communications du Procureur général.

Le contrôle de l'exécution des lois de finances de l'État et des lois de financement de la sécurité sociale (LF et LFSS) renvoie au contrôle du respect, par les ministres, de l’autorisation budgétaire votée par le Parlement. La Cour vérifie les résultats tant en dépenses qu’en recettes. Elle contribue à la connaissance précise de la situation financière de l’Etat. Elle procède de manière similaire pour l’ensemble de la sécurité sociale qui obéit à des règles d’organisation et à des principes budgétaires spécifiques très différents de ceux de l’Etat. Ses obligations à l’égard du Parlement sont formalisées par l’art. 58 LOLF (2001) et l’art. 1-VIII LOLFSS (2005). La Cour élabore chaque année plusieurs rapports dont :

• un rapport destiné à éclairer le Parlement lorsque le gouvernement opère des mouvements de crédits qui doivent être ratifiés par la plus prochaine loi de finances (rapport non publié par la Cour) ;
• selon l'art. 58-4° LOLF, un Rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l'Etat joint au dépôt du projet de loi de règlement destiné à clore l'exercice en cours (il est remis en mai) ;
• selon l'art. 58-3° LOLF, un Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques contribuant au débat d’orientation des finances publiques (DOFP) organisé chaque année en juin (attention : il ne faut pas confondre ce rapport avec le Rapport sur l'évolution de l'économie nationale et sur les orientations des finances publiques qui est remis par le Gouvernement dans la même période aux termes de l'art. 48 LOLF et qui "peut" donner lieu au DOFP). 

Enfin, la certification des comptes est inscrite dans la LOLF (art. 58-5°) et la LOLFSS. Elle recouvre le contrôle de la régularité (conformité aux règles), de la sincérité (application de bonne foi des règles) et de la fidélité (rendant compte de la réalité) des comptes de l’État et ceux des organismes de Sécurité sociale. La première certification a porté sur les comptes de l’année 2006. 

b) La Cour des comptes exerce une mission d’assistance vis-à-vis du Gouvernement et du Parlement. Cette mission d'assistance se traduit par la publication de différents rapports (rapport sur le projet de loi de réglement, sur la gestion des organismes de sécurité sociale, etc.). Si la Cour fixe son programme de travail en toute indépendance, elle procède toutefois aux enquêtes commandées par les commissions des finances du Parlement. Les commissions chargées des affaires sociales ont le même pouvoir pour ce qui concerne la Sécurité sociale.

c) C'est la révision constitutionnelle de 2008 qui a introduit l'art. 47-2 C définissant les missions de la Cour des compte. Elle lui a ainsi officiellement attribué un rôle d'assistance du Parlement et du Gouvernement "dans l'évaluation des politiques publiques" afin d'apprécier les résultats et l’efficacité des politiques mises en oeuvre. C'est dans ce cadre que la Cour des comptes collabore à la Mission d'Evaluation et de Contrôle (MEC) des politiques publiques mise en oeuvre par le Parlement depuis 1999 (la MEC a évalué, par exemple, la gestion du Musée du Louvre ou bien encore celle des Pôles de compétitivité avec l'aide de la Cour des comptes).

d) En ce qui concerne l’information des citoyens, depuis 1936, la Cour rend publique ses observations les plus significatives dans son Rapport public annuel (remis solennellement au Parlement en même temps qu’au Président de la République autour de février).

En outre, chaque année, en moyenne 5 rapports thématiques consacrés à des sujets complexes et correspondant à des enjeux majeurs sont également rendus publics. Les rapports sont édités par la Documentation française et mis en ligne sur le site de la Cour des comptes pour que tous les citoyens puissent y avoir accès.

2/ L'organisation de la Cour des comptes se rapproche de l'organisation des autres juridictions. Elle compte 300 membres parmi lesquels on trouve des conseillers-maîtres, des conseillers référendaires et des auditeurs. Tous les membres ont la qualité de magistrat et bénéficient de l'inamovibilité. Ils sont recrutés en majorité parmi les énarques, mais peuvent aussi provenir du tour extérieur selon des conditions d'âge, d'aptitude et d'ancienneté. Elle est dirigée par un Premier président (actuellement Didier Migaud qui a succédé à Philippe Seguin président de 2004 à 2010). Le ministère public est assuré par le Procureur général, assisté des avocats généraux. La Cour comporte 7 chambres entre lesquelles sont répartis les domaines de compétence de la Cour. Un secrétariat général assure, sous l'autorité du Premier président, l'administration des juridictions financières. Chaque chambre possède un président et 11 conseillers-maîtres.

a) Le Premier président est nommé par décret pris en Conseil des ministres. Il définit l'organisation générale des travaux de la Cour des comptes : il répartit les attributions de la Cour entre les 7 chambres et arrête le programme prévisionnel des travaux de la Cour. Il adresse aux ministres et aux présidents des organismes contrôlés les observations délibérées par les chambres, communique au Parlement les rapports qui lui ont été demandés et publie les rapports dont la Cour a décidé la publication. Les décisions en matière de programme et de publication sont prises après consultation des présidents et du Procureur général réunis au sein du comité du rapport public et des programmes. Pour assurer la direction générale de la Cour des comptes, il consulte la conférence des présidents. Il dirige les services administratifs de la Cour et assure la gestion des magistrats et personnels de la Cour et des CRC. Il préside trois organismes associés à la Cour mais distincts d'elle : 

• la CDBF ;
• le Comité central d'enquête sur le coût et le rendement des services publics ;
• le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO).

b) Le Procureur général près la Cour est, lui aussi, nommé par décret en Conseil des ministres. Il exerce le ministère public à la Cour des comptes. Il veille à la production des comptes par les comptables publics dans les délais prévus. Il donne un avis sur l'exercice par la Cour de ses compétences facultatives à l'égard de certains organismes. Il engage certaines procédures juridictionnelles : appels, gestions de fait, amendes. Il présente des conclusions, c'est-à-dire des observations, sur les projets de rapports qui lui sont transmis par les chambres. Depuis la loi du 28 octobre 2008, il dispose seul de la possibilité d'ouvrir, sous la forme d'un réquisitoire, une procédure susceptible de conduire à l'engagement de la responsabilité d'un comptable public, à une déclaration de gestion de fait ou à une condamnation à l'amende. En outre, le Procureur général oriente et harmonise l'action des procureurs financiers qui exercent les fonctions du ministère public au sein des CRC. Il exerce les fonctions du ministère public auprès de la CDBF.

c) Chaque chambre exerce le contrôle des comptes et de la gestion des ministères relevant de son champ de compétence. Les contrôles nécessitant une collaboration sont réalisés par des formations inter-chambres. Les présidents de chambre sont nommés par décret pris en conseil des ministres sur proposition de la Cour parmi les conseillers-maîtres ayant exercé plus de trois années de service à la Cour. Une chambre est composée d'une trentaine de magistrats ; des rapporteurs et des assistants participent en outre aux travaux de contrôle. 

Des personnalités ayant exercé des fonctions d'encadrement supérieur de l'État ou d'organismes soumis au contrôle de la Cour des comptes peuvent être nommées conseillers-maîtres en service extraordinaire pour un mandat de cinq années.

Les rapporteurs de la Cour des comptes sont des fonctionnaires appartenant à des corps de catégorie A (niveau administrateur civil ou équivalent) détachés auprès de la juridiction dans un statut d'emploi pour une durée maximum de six ans. Des rapporteurs à temps partiel sont également nommés pour une période maximale de deux ans renouvelable.

Les assistants de la Cour des comptes sont des fonctionnaires, appartenant à un corps de catégorie A (niveau attaché ou équivalent) ou de catégorie B, détachés dans un statut d'emploi pour une durée maximum de six ans. Ils collaborent aux contrôles et enquêtes de la Cour, sous la responsabilité des magistrats et des rapporteurs.

La Cour des comptes peut recourir, à l'assistance d'experts, pour des missions temporaires à caractère technique. Dans le cadre de sa mission de certification, elle peut aussi recruter des experts spécialistes de l’audit comptable. Ces derniers sont des agents de droit public bénéficiant de contrats d’une durée de trois ans.

Les contrôles externes des ordonnateurs

Les contrôles externes désignent les contrôles exercés par les juridictions financières que sont la Cour des comptes, les Chambres régionales des comptes (CRC) et la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF). Comme pour les contrôles internes, ils peuvent concerner les ordonnateurs et les comptables. La Cour des comptes et les Chambres régionales des comptes ont la charge du contrôle externe des comptables (et des ordonnateurs déclarés comptables de fait). Les ordonnateurs relèvent de la CDBF. C’est de ceux-ci dont il est ici question. 

1/ La Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF) est le juge des ordonnateurs.


a) La CDBF a été créée en 1948, historiquement, pour renforcer la responsabilité des ordonnateurs à une période où leur responsabilité pénale restait théorique. Elle est présidée par le Premier président de la Cour des comptes. Elle comprend 6 membres de la Cour des comptes (dont le Premier président) et 6 membres du CE (le président de la section des finances du CE en est le vice-président). Les fonctions du Ministère public sont remplies par le Procureur général de la Cour des comptes, il est assisté d’un avocat général de la Cour des comptes. Le secrétariat de la Cour est assuré par les services de la Cour des comptes.

Le rôle de cette juridiction est de sanctionner par des amendes les irrégularités définies dans le Code des juridictions financières, notamment la violation des procédures d’exécution des dépenses et des recettes ainsi que l’octroi d’avantages injustifiées à autrui. 

b) Les justiciables de la CDBF sont tous les dirigeants et agents de l’Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics, des entreprises publiques, ainsi que les membres des cabinets ministériels ou toute personne ou organisme soumis au contrôle d’une juridiction financière (Cour des comptes ou CRC), ce qui inclut les associations bénéficiant de concours publics (CDBF, 2003, Association L’Etape) ou les sociétés dans lesquelles l’Etat est majoritaire (depuis la loi de 1995 relative à l’action de l’Etat dans les plans de redressement du Crédit lyonnais).

Toutefois, l’ordre écrit d’un supérieur hiérarchique permet à toute personne justiciable de la CDBF d’échapper aux sanctions dont elle est passible, la responsabilité du supérieur étant substituée à la sienne. En outre, ni les ministres, ni les élus locaux ne relèvent de sa compétence (ils bénéficient d'une sorte d'immunité politique). La loi de 1993 relative à la prévention de la corruption a néanmoins prévue que les élus locaux étaient justiciables de la CDBF dans trois cas : 

• en cas de condamnation de la collectivité à une astreinte liée à l’inexécution d’une décision de justice ; 
• en cas de condamnation au versement d’une somme d’argent n’ayant pas été mandatée sous 2 mois ; 
• en cas d’engagement de la responsabilité lié à un ordre de réquisition du comptable qui accorde un avantage injustifié à autrui. 

De plus, les élus locaux relèvent de la CDBF lorsque leur responsabilité est mise en cause à l’occasion de fonctions connexes à leur mandat (PDG de société d’économie mixte locale, président de comité). 

2/ La procédure de saisine est particulière puisque, contrairement à la Cour des comptes, la CDBF ne peut pas se saisir d’office.


a) Le délai de saisine est de 5 ans. Les autorités compétentes pour sa saisine sont :

• des juridictions financières : c’est le cas le plus courant, la Cour des comptes elle-même, son Parquet et les CRC ; 
• des autorités politiques : Premier ministre, ministre des Finances, présidents des chambres parlementaires ; les autres ministres lorsque les faits sont commis par des agents placés sous leur autorité ; 
• tout créancier d’une personne morale de droit public : en cas de non-ordonnancement ou de non-mandatement dans les 2 mois d’une somme à laquelle l’Etat ou tout autre organisme public est condamné à payer. 

La décision de poursuite appartient au procureur général près de la Cour des comptes qui joue le rôle de ministère public auprès de la CDBF. Il peut soit décider du classement, soit transmettre le dossier au président de la Cour qui désigne un rapporteur disposant de larges pouvoirs d’investigations (communication de documents, enquêtes, auditions). Le rapporteur est chargé d’instruire l’affaire en question. Il est nommé par décret sur proposition du ministre des Finances parmi les membres de la CDBF. 

Une fois l’instruction réalisée par le rapporteur achevée, il transmet son rapport d’instruction au procureur général qui peut à nouveau décider de classer l’affaire, ou bien transmettre le dossier au ministre des Finances et au ministre concerné. Ils disposent d’un délai d’au minimum 1 mois pour émettre un avis (à défaut, la procédure est poursuivie). 

Finalement, le procureur général finit soit par prononcer le classement par décision motivée dans un délai de 15 jours (avec notification aux présidents des chambres, au Premier ministre, au ministre des Finances et au ministre concerné), soit par renvoyer l'affaire devant la CDBF avec des conclusions motivées. Il revient alors à la CDBF de délibérer (à la majorité des voix prépondérante du président en cas de partage). La CDBF doit : 

• siéger en audience publique lorsqu’elle est amenée à statuer sur des agissements pouvant donner lieu à des amendes (CE, 1998, Lorenzi) ; 
• respecter le principe d’impartialité en veillant à ce que les membres de la CDBF qui ont déjà eu à apprécier des faits dans le cadre d’autres fonctions ne prennent pas part au jugement (CE, 2003, Dubreuil). 

b) La CDBF sanctionne trois types d’infractions : 

• les infractions à la réglementation financière : ce sont les règles relatives à l’exécution des dépenses et de recettes ou à la gestion de biens (opérations immobilières ou passation de marchés publics), elles recouvrent de multiples hypothèses de transgression des principes de la comptabilité publique (l’engagement de dépenses par une personne non habilitée ou l’ordonnancement sans contrôle financier) ; 
• les infractions au respect de la chose jugée : lorsqu’un jugement condamnant l’administration à verser une somme d’argent ou bien au versement d’astreintes pour inexécution n’est pas exécuté par l’administration ; 
• l’octroi d’avantages injustifiés : que ces avantages soient pécuniaires ou en nature (paiements en l’absence de livraisons ou versements irréguliers d’indemnités, de rémunérations ou d’avantages en nature). A noter toutefois que la CDBF a reconnu des circonstances absolutoires liées à la nécessité d’assurer la continuité du service public et en l’absence de toute autre solution réglementaire, et a ainsi excusé de graves irrégularités commises par un directeur d’hôpital dans le cadre de la rémunération de praticiens (CDBF, 2009, Centre hospitalier de Fougères). 

La sanction prononcée consiste en une amende qui varie selon les infractions et la qualité de ceux qui les ont commises.

Le montant de l’amende varie selon les infractions : 

• non respect des règles de la comptabilité publique : l’amende varie de 150 € au montant du traitement brut annuel de la personne coupable de l’infraction ; 
• inexécution d’une décision de justice : entre 300 € et le montant du traitement brut annuel ; 
• octroi d’avantages injustifiés : entre 300 € et le double du montant du salaire annuel brut. 

Le montant de l’amende varie également en fonction de la qualité de celui qui a commis l’infraction : la plus forte amende a ainsi été infligée par la CDBF à un dirigeant du Crédit lyonnais (pour un montant de 100 000 €, cf. CDBF, 2006, Société Althus Finance). 

Les arrêts rendus par la CDBF sont sans appel, mais ils peuvent faire l’objet d’un recours en cassation devant le CE, recours ouvert à l’intéressé ou au Procureur général. Elle peut décider de donner publicité aux sanctions infligées. L’arrêt de condamnation ayant acquis un caractère définitif peut être publié en tout ou partie (éventuellement en la forme anonyme) au JO. 

La création de la CDBF résulte de la volonté de renforcer la responsabilité des ordonnateurs sans confier un pouvoir de sanction directe à la Cour des comptes. Certaines critiques soulèvent néanmoins la question de sa pertinence à l’heure où la responsabilité pénale des ordonnateurs s’est renforcée (les affaires les plus graves sont désormais systématiquement pénalisées). En outre, l’immunité politique des ministres et des élus locaux, ainsi que la possibilité d’échapper à la CDBF grâce à un ordre écrit d’un supérieur hiérarchique, renforcent l’idée que cette Cour n’est plus très utile. Et de fait, au cours des 20 dernières années, son champ d’intervention s’est cantonné à la sanction d’un nombre réduit d’irrégularités et à l’importance relative (les sanctions vont généralement de 5 000 à 10 000€ et elle n'a rendu que 170 arrêts au cours de son existence). Le projet de loi de 2009 portant réforme des juridictions financières prévoit donc la reprise des compétences de la CDBF par la Cour des comptes. Il est actuellement bloqué à l’Assemblée à cause de la suppression de l’immunité politique accordée aux élus locaux.