Les dessous de l'Allemagne

Depuis 1993, le droit d’asile en Allemagne est un droit factice. Ce droit par lequel l’Allemagne se présente comme une nation pourvue d’un esprit humain et d’ouverture, est dans la réalité un barbelé juridique rusé qui permet de refuser à la grande majorité des réfugiés ce droit qui présente pour eux le dernier espoir de survivre, ou de mener une vie qui vaut la peine d’être vécue. Cette loi est comme le décor hollywoodien des villes fantômes pour le tournage de westerns : tout es là, le saloon, les maisons, le bureau du shérif. Seulement, quand on ouvre une porte et entre, il n’y a rien. Le réfugié qui arrive en Allemagne fait une expérience similaire, avec la différence de ne pas avoir su qu’il a tout misé sur un décor. L’atterrissage dans la réalité sera douloureux.

Avant de traiter le droit d’asile, un bref rapport sur la situation d’immigration s’impose.

En 2003, il y a 7,3 millions d’étrangers qui vivent en Allemagne, ce qui représente 8,9% de la population.(1) Une personne sur 11 qui vit en Allemagne ne possède pas de passeport allemand. De ce fait, on peut dire que l’Allemagne est un pays d’immigration. Malgré cela, les différents gouvernements, pendant des décennies, ont eu une relation du moins ambivalente avec le concept d’immigration, surtout depuis la cessation du recrutement des travailleurs étrangers en 1973. Ils ont imaginé que l’immigration de travail ne serait que provisoire, ce qui a conduit à la conclusion qu’une politique d’intégration ne serait pas nécessaire. Cette appréciation erronée de la politique d’immigration a amené de nombreux problèmes sociétaux une ou deux générations plus tard.

En Allemagne, on distingue trois grandes catégories d’immigrés :

• Des réfugiés (pour des raisons diverses)
• Des étrangers arrivés suite à un appel de recrutement
• Des « rapatriés tardifs »(3)
  (ce sont toutes les personnes d’origine allemande, déplacées au siècle dernier et retournées en Allemagne après l’effondrement du bloc de l’Est)

Dans ce qui suit, on s’intéressera plutôt à la première catégorie d’immigrés, c’est-à-dire aux réfugiés et aux lois qui régissent le droit d’asile.

La base d’un système de protection internationale des réfugiés est la Convention de Genève de 1951, laquelle a été élargie en 1967 par des protocoles qui précisent la condition juridique du réfugié. En 2002, 141 États ont signé la Convention de Genève ; 139 adhèrent aux protocoles rajoutés en 1967. Contrairement à une opinion répandue, cette convention n’oblige pas un État signataire de la Convention à accorder l’asile à un réfugié, mais l’empêche seulement à l’expulser arbitrairement dans une région dans laquelle sa vie serait en danger. Ce fait peut conduire soit à des déplacements multiples de réfugiés entre États, quand aucun pays ne désire les accueillir ou leur accorder un séjour durable, soit à une situation d’attente (d’expulsion ou d’intégration), situation pénible et souvent inhumaine pour le réfugié et sa famille, qui peut s’éterniser.

Indépendamment de la convention de Genève, le droit d’asile (politique) est un droit fondamental en Allemagne qui est ancré dans la constitution par le paragraphe 16a. Ce droit peut faire croire que l’Allemagne est un pays où des femmes et des hommes poursuivis dans leur pays d’origine pour des raisons politiques, de religion, ethniques ou autres, menacés de mort ou de torture, peuvent y trouver refuge. Quand on regarde de plus près de quelle façon ce droit d’asile constitutionnel est appliqué, on a vite déchanté.

Avant de continuer à développer la situation des réfugiés, on esquissera brièvement l’historique des flux migratoires des trois catégories d’immigrés depuis 1945 dans le but d’une compréhension plus globale,

L’évolution de la politique d’immigration en Allemagne depuis 1945

Après 1945, la politique d’immigration en Allemagne s’est orientée aux besoins du marché du travail. C’est une politique qui limite plus qu’elle ne régule activement les flux migratoires. La recherche universitaire des phénomènes migratoires divise l’immigration en Allemagne habituellement en cinq périodes qui se recoupent partiellement.(2)

La première période (1945 à 1961) est caractérisée par des bouleversements après la fin de la deuxième guerre mondiale – il y a des expulsions, des rapatriements et une immigration de masse. Entre 1949 et 1961, 2,6 millions personnes fuient la RDA et sont accueillies en RFA. Ce type d’immigration est particulier car il s’agit de réfugiés allemands.

La deuxième période, qui se situe entre 1955 et 1975, est marquée par le recrutement de travailleurs étrangers. Pendant ces années, il n’existe pas de concept dans la durée qui tient compte des conséquences sociales de séjours durables des travailleurs immigrés, il y a une absence totale d’une politique d’intégration. D’après le gouvernement, l’Allemagne n’a pas besoin d’une telle politique, car un principe de rotation est prévu: les travailleurs étrangers devraient rester pendant deux ou trois ans et retourner ensuite dans leur pays, qui enverrait d’autres travailleurs en Allemagne qui remplaceront leurs collègues rentrants. Pourquoi donc réfléchir sur une intégration pour une population qui de toute façon ne va pas rester longtemps, tel est le raisonnement gouvernemental.

C’est de ce principe de rotation qu’est venu le terme « Gastarbeiter » (Travailleur invité, un hôte. Ce terme parlant illustre bien la contradiction inhérente: L’invité participe à la construction et au développement du pays qui l’a invité. D’un autre côté, le sens de l’hospitalité devrait interdire de faire travailler son hôte. Ce conflit a été le thème dans de nombreux romans de la littérature allemande.) Pendant ces vingt années, environs 14 millions étrangers viennent en RFA, pendant que 11 millions la quittent et rentrent dans leurs pays d’origines. Ces rotations ne satisfont pas l’industrie, car avec chaque travailleur qui rentre au pays, part aussi un savoir et une expérience précieuse qui doit être nouvellement acquise par « l’immigré invité » qui succède son collègue rentré dans son pays. C’est la raison pour laquelle les entreprises demandent au gouvernement la possibilité d’un allongement de la durée des séjours.

En vue d’une crise pétrolière et économique, 1973 est l’année où la RFA arrête l’embauche de nouveaux travailleurs étrangers. C’est le début de la troisième période. Nombre d’étrangers perdent leur travail, à la suite de quoi la RFA leur retire le permis de travail ce qui invalide ensuite le permis de séjour : Pour cette population, c’est le retour au pays obligé. Ceux qui ont pu garder leur travail en RFA doivent choisir entre deux possibilités : rentrer au pays avec la perspective de ne plus jamais revenir, ou rester durablement en RFA. Devant ce choix, la majorité des travailleurs étrangers décident de rester en Allemagne (de l’Ouest) et font venir leurs familles.

Pendant les années 80, le gouvernement tente de contrer les regroupements familiaux par des programmes d’encouragement de retour au pays, mais il est trop tard : le point de « non-retour » est dépassé. Les étrangers deviennent « un problème » car ils peuvent désormais compter sur un minimum de droits et d’égalité, néanmoins toujours dans une absence totale de politique d’intégration. La phrase devenue célèbre de l’écrivain Max Frisch résume parfaitement la situation : « Ils ont appelé des travailleurs, mais des êtres humains sont venus. » Pendant longtemps, l’Allemagne fait l’autruche et refuse de voir la réalité, qu’elle est devenue un pays d’immigration.

C’est la chute du mur à Berlin en 1989/90 qui introduit la quatrième période. Elle finit dix ans plus tard. Le nombre important de « rapatriés tardifs » et les flux migratoires suite aux conflits de guerre dans les pays du Balkan motive le gouvernement allemand en 1992 à restreindre considérablement la législation du droit d’asile, mais il ne peut néanmoins refuser tous les réfugiés de guerre. C’est la raison pour laquelle un nouveau statut de réfugié est inventé: le réfugié de facto. Ce sont des réfugiés dont leur vie est menacée par une crise qui secoue leur pays (guerre, affrontements ethniques…). Les étrangers avec ce statut peuvent rester un temps non précisé en Allemagne mais doivent rentrer dans leur pays après la fin de la crise.

La cinquième période commence en 1998 quand le SPD et les Verts dans une coalition forment le gouvernement, et elle dure jusqu’aujourd’hui. Pour la première fois dans l’histoire de l’Allemagne fédérale, il y a une déclaration publique que l’on est un pays d’immigration ce qui nourrit les espoirs d’un changement de la politique d’immigration.

On peut constater deux changements significatifs :

• Le droit du sol ; depuis le 1er janvier 2000, à un étranger né en Allemagne sera automatiquement accordé la nationalité allemande. Il peut grandir avec deux passeports, et à l’entrée de sa majorité, il doit se décider pour une des deux nationalités.
• La « Green-Card » pour des travailleurs hautement qualifiés dans les technologies de l’information.(4)

Pour revenir au sujet des réfugiés en Allemagne, nous devons examiner la 4e période de l’immigration, pendant laquelle la Constitution a subi quelques changements (en 1993) qui ont touché le droit d’asile en profondeur. Cette modification augmentera de façon significative la difficulté d’un réfugié qui arrive en Allemagne au nom de ce droit.

La révision du § 16a est en quelque sorte un « coup de génie » pour l’Allemagne qui veut limiter le nombre de réfugiés en Allemagne, pour les réfugiés, c’est le « coup de grace » : Tout en maintenant officiellement le droit d’asile dans la Constitution ce qui permet à l’Allemagne de sauver la face, elle invalide ce droit dans la pratique. Un étranger qui entre sur le territoire allemand en passant par un État européen ou un autre État « sûr »(5) ne peut invoquer le droit d’asile (car il aurait pu ou aurait dû demander l’asile dans le pays « sûr » par lequel il a transité). Si une personne veut désormais demander le droit d’asile en Allemagne en vertu du § 16a, elle devrait arriver en l’Allemagne soit par un vol d’avion direct soit par la mer (sans accoster au port d’un  » pays sûr « …) Or quelqu’un qui est poursuivi dans son pays n’arrive que rarement à garder son passeport et ne dispose guère de moyens financiers pour un tel projet. Même si ces deux conditions étaient réunies, se présenter avec son passeport à la douane du pays où l’on est persécuté peut se révéler être un acte suicidaire. Mais appréciez vous-même le « chef-d’œuvre » :

Le paragraphe 16a (6) :

1. Une personne persécutée pour des raisons politiques jouit du droit d’asile. » (le décor)
2. Ne peut se référer à l’article 16a (1) qui entre en Allemagne par un État membre de l’union européenne ou par un État tiers dans lequel les conventions sur la protection des droits de l’homme et les libertés fondamentales sont garanties.

L’article 2 du paragraphe 16a de la Constitution annule pratiquement le droit d’asile garanti dans l’article 1. La quasi-totalité des réfugiés ne peut donc se référer au droit d’asile, d’où un taux de demandes de droit d’asile qui ne fait que décroître depuis l’entrée en vigueur de l’article 16a modifié. En exagérant à peine, le paragraphe 16a devient :

1. Une personne persécutée pour des raisons politique jouit du droit d’asile.
2. Ne peut se référer à l’article 16a qui entre sur le sol allemand.

Quelle aubaine que l’Allemagne soit entourée de pays « sûrs » !

Le « petit » changement(7) de la Constitution concernant le droit d’asile a été opérante tout de suite. En outre, les conditions de vie des demandeurs d’asile et l’attitude des administrations compétentes envers cette population transforment le processus de reconnaissance et d’intégration en un chemin de croix que l’Allemagne espère dissuasif. Seul bémol pour ce « beau pays des droits de l’homme » : Les pays voisins ne veulent pas non plus accueillir les demandeurs d’asile. Fréquemment, ils ne donnent pas suite aux demandes des services allemands de la procédure « Dublin »(8). Cela signifie que l’État voisin contacté par l’Allemagne refuse le traitement de la demande d’asile, comme l’Allemagne elle-même. Dans ce cas, l’Allemagne est bien embêté, et on n’hésite pas de le faire sentir aux étrangers. Pour illustrer « l’enthousiasme » avec lequel l’Allemagne s’occupe de ces réfugiés dont personne ne veut, on peut admirer le terme qui les qualifie : Comment appelle-t-on quelqu’un que l’on ne veut pas chez soi mais dont on ne peut pas se débarrasser ?
Réponse : il est toléré. Ce terme est bien distinct de ce que l’on appelle la tolérance. L’étranger est toléré, supporté, subit. Voilà un mot qui exprime de manière franche que ces hommes, femmes et enfants venu d’ailleurs sont indésirables. Ce terme correspond si bien à la réalité que l’on en a fait un statut administratif : le séjour toléré(9). Les mots ont un sens. Dans ce terme, tout est dit, et le vécu des « immigrés tolérées » correspond parfaitement à ce que la nomination de ce statut particulier sousentend comme sentiments hostiles.

Sans vouloir m’étendre sur ce « détail », il me paraît important de m’y arrêter un instant pour mesurer toute sa puissance symbolique. On peut concéder qu’un statut administratif d’un individu nécessite une dénomination. Mais il est inapproprié de choisir un terme d’une connotation négative, dévalorisante, dégradante. La langue allemande est suffisamment riche pour trouver un terme neutre, comme « séjour provisoire », « temporaire » etc., une dénomination qui exprime le caractère non-définitif du séjour sans y glisser un jugement de valeur du détenteur du statut en question. Le fait d’officialiser ce terme dégradant à l’égard du réfugié, en l’inscrivant même dans la loi, est un acte volontaire, conscient et public, ce qui rend la chose encore plus grave. Cependant, le mot « Duldung » s’est intégré sans anicroche, sans heurter personne (l’avis du réfugié n’est évidemment pas demandé) et dans le langage administratif et dans la langue de tous les jours. Dans cette « normalité » d’un langage dégradant, le pas vers un acte ou un traitement dégradant est vite fait (et il est fait). Le vécu des demandeurs d’asile illustre malheureusement cette considération théorique, les exemples abondent et seront le sujet d’un autre billet.

Pour comprendre les chiffres suivants, d’abord quelques remarques.

Dans la procédure d’une demande d’asile, il y a différentes décisions administratives qui engendrent des situations, des droits et des traitements différents.

Le cas le plus favorable est la reconnaissance du réfugié au droit d’asile. Il en résulte un titre de séjour durable qui permet au réfugié de s’intégrer dans la société. L’époux ou l’épouse ainsi que leurs enfants mineurs seront également reconnus. C’est la reconnaissance en vertu du § 16a.

Si une telle reconnaissance échoue, il y a

• la protection d’expulsion d’après le § 60 art. 1 (Le réfugié ne jouit pas du droit d’asile, mais est protégé de l’expulsion. Si les conditions du § 60-1 sont remplies, on parle aussi de  » petit asile « . La famille est également protégé de l’expulsion)
• constat d’une interdiction d’expulsion d’après le § 60 art. 2,3,5 et 7 (Elle est constaté si la vie du réfugié est menacé par l’expulsion dans le pays d’origine – risque de peine de mort, torture, peine inhumaine etc. La famille n’est pas concernée.)
  

  Dans les deux cas (protection et interdiction d’expulsion), il ne s’agit pas d’un permis de séjour, mais seulement d’une suspension d’expulsion. C’est la  » Duldung  » (séjour toléré). Le réfugié n’a pas le droit de travailler (sauf cas exceptionnel) et ne peut pas circuler librement. Les enfants du réfugié ont le droit et l’obligation d’aller à l’école. Un étranger toléré n’a le droit ni à une allocation de chômage ni au RMI. (Sozialhilfe).

  Toutes les aides dont la personne a besoin pour vivre sont des prestations en nature (vêtements, nourriture ce qui maintient le réfugié dans une dépendance totale. ). C’est une situation d’attente. Il y a actuellement environs 200.000 étranger tolérés qui vivent en Allemagne depuis plus que 10 ans ! Beaucoup de ces personnes tolérées sont inexpulsables car ils ne possèdent pas de passeport.

• décision formelle
  
  1. Procédure  » Dublin  » (compétence d’un autre État membre)
  2. Arrêt de procédure
  3. Refus d’une deuxième demande

  Toute  » décision formelle  » conduit à une expulsion.

Nombre de demandes d’asile depuis 1953 ; depuis 1995 uniquement « première demande » :

Source : Bundesamt für Migration, Asyl in Zahlen 2006

Dans les années 1990, 1991, 1992, les demandes d’asiles montent fortement. En 1992 leur nombre atteint 438.191. C’est donc en 1993 que le changement du §16a « vole au secours » à une Allemagne « envahie » par des réfugiers, et dans la même année, le nombre baisse déjà de 115.592. L’année suivante elle baisse encore de 195.389. En deux ans, le nombre de demandes d’asile a baissé de 310.981, ce qui représente 71% par rapport à l’année 1992 ! En 2006, les demandes d’asiles auront baissé de 95% par rapport à 1992. La « petite » modification de la Constitution s’avère très efficace ! Et n’oublions pas qu’il ne s’agisse que de demandes d’asiles. Combien de demandes seront acceptées ?

Le journal « Flüchtlingsrat » qui écrit sur la politique de réfugiés en Basse-Saxe, fait le bilan de l’année 2006 au niveau national dans son numéro 119, mai 2007 :

La procédure de demande d’asile – une voie sans issue

Un réfugié qui a fait une demande d’asile en Allemagne en 2006, ne pouvait guère compter sur une reconnaissance, comme dans les années précédentes. Seulement 1.348 demandeurs d’asile (4,4% de tous les demandes qui ont obtenu une décision) ont eu une réponse favorable. Parmi eux, seulement 251 (0,8%) ont été reconnu d’après le § 16a de la Constitution(10), et 1097 par le § 60.1 (protection d’expulsion). 603 personnes ont bénéficié d’une impossibilité d’expulsion. Ensemble il y a 6,3% qui ont été protégé. Les raisons pour ce taux minime réside dans une interprétation étroite et mesquine du statut de réfugié. Des situations comme la guerre, la guerre civile et d’autres conditions graves ne sont pas reconnues. Le système de compétence en Europe est responsable qu’une demande sur cinq ne sont même pas traité par l’Allemagne mais passé par une  » décision formelle  » à un État voisin.
Depuis 2005, le taux de reconnaissance a baissé par un endurcissement des règles concernant les enfants de réfugiés qui naissent sur le sol allemand : dans presque tous les cas, le bébé d’un réfugié qui est né en Allemagne aura une procédure d’asile qui finira par un refus. Entre 2005 et 2006, l’administration fédérale a déclenché 13.041 procédures d’asile d’après le § 14a pour des enfants.(11)

Source : Flüchtlingsrat, édition 03/07 numéro 119, mai 2007

Les conditions de vies des réfugiés en attente d’une décision ou en situation de « Duldung » (séjour toléré) sera l’objet d’un billet ultérieur.

Notes

(1) D’après le « Bundesamt für Migration und Flüchtlinge« , le nombre d’étrangers a « diminué » de 600.000 entre 2003 et 2004. Cette diminution serait dû à une mise à jour du registre central des étrangers. Les chiffres de 2004 à 2007 ne sont pas comparables avec ceux de l’année 2003 et des années précedentes.

(2) Mémoire de DEA de Michaela Frost (Changement de paradigmes dans le débat allemand sur l’immigration), Sciences politiques, 8 février 2005

(3) Spätaussiedler

(4) Il est discutable que l’introduction de la  » Green-Card  » soit uniquement positive (positive pour qui ?). Il s’agit aussi d’un débauchage de la « matière grise » d’autres pays qui ont bien besoin de leur travailleurs très qualifiés. Ces étrangers diplômés feront baisser les salaires des informaticiens en Allemagne, et quand on n’aura plus besoin d’eux (quand ils sont au chômage par exemple) ils sont priés de bien vouoir débarrasser le plancher.

(5) Un  » État sûr  » est un État dans lequel il n’y a pas de guerre (civile) et d’extermination

(6) http://bundesrecht.juris.de/gg/art_16a.html

(7) Voire graphique

(8) L’accord « Dublin », signé par douze États européens en 1990, entre en vigueur en 1997. Il garantie à chaque étranger la possibilité de faire une demande d’asile. Il empêche également des demandes multiples dans différents États. L’échange d’informations entre les États se fait par le système EURODAC qui permet une comparaison d’empreintes digitales d’un réfugié au niveau européen. D’après cet accord, la demande d’asile doit se faire dans le pays dans lequel le réfugié est arrivé en premier.

(9) Duldung

(10) 21.029 Personnes ont fait une première demande d’asile, mais il y avaient 30.759 décisions à prendre. Les 0,8% se réfèrent au dernier chiffre.

(11) On peut dire « à l’encontre des enfants. Les décisions négatives pour les enfants mènent à des situations familiales dramatiques : déchirements de fratries, séparation d’un enfant de ses parents etc.

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